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突然爆發(fā)的疫情，使我國多方面工作處于無法用普通的思維、普通的規(guī)制、普通的運行方式可以應(yīng)對。在當(dāng)下全國疫情緊急狀態(tài)中，公共采購受公眾極度關(guān)注，被推到風(fēng)口浪尖。此時，公共采購不僅不能停頓，反而需要比平時更加有效：

一是，管理要更加靈活，一旦出現(xiàn)不能預(yù)見的情況，一線人員應(yīng)有權(quán)變更，而不是必需層層上報批準(zhǔn)；

二是，采購質(zhì)量要更加嚴(yán)格，如口罩、各種醫(yī)用設(shè)備和保障物資與工程服務(wù)；

三是，時間要更短，甚至爭分奪秒；

四是，管理要更加流暢，需求的提出、合同的授予和簽訂、生產(chǎn)、運輸?shù)群贤男懈黜棴h(huán)節(jié)之間的銜接不得出現(xiàn)大的紕漏；

五是，監(jiān)督要更加有力，在出現(xiàn)執(zhí)行不力情況時，必須有人采取果斷辦法及時改正。

簡言之，只有采用非常規(guī)辦法，公共采購才能應(yīng)對各種突發(fā)問題，甚至是奇葩問題，保證公共安全。然而，我國相關(guān)采購的法律和規(guī)章要么是對緊急情況直接作了排除，要么要求必須經(jīng)過審批，才能對采購程序稍作靈活處理。例如，我國政府采購法對“因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購”直接作了排除（第八十五條），單一來源方式采購是在“發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的”（三十一條）；2015年施行的政府采購條例對靈活采購只允許使用公開招標(biāo)以外的采購方式，而且，必須經(jīng)過上級批準(zhǔn)。（第二十三條）

怎么辦？建議借鑒國外比較成熟辦法，針對上述緊急狀態(tài)五個特性提出辦法。本文以美國《緊急狀態(tài)采購規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）為例，進行歸納和解說，說明疫情蔓延過程中采取哪些新的和管用的措施，推動一線部門開展進行更加有效和高質(zhì)量的采購。

一、賦予緊急采購更寬的權(quán)限和責(zé)任

首先，應(yīng)當(dāng)在第一時間，明確負(fù)責(zé)人，責(zé)任人和他們的權(quán)力。

美國《緊急狀態(tài)采購規(guī)則》對于授權(quán)的規(guī)定是：

（一）指定人員或團隊。指定最適合開展該項工作的采購人員、管理人員以及具有最終決定權(quán)的管理者，并予以授權(quán)。按照聯(lián)邦采購法，授權(quán)須用書面形式，明確責(zé)任范圍、責(zé)任限度和要求，如果執(zhí)行過程中有人不能勝任相關(guān)工作，可以修改授權(quán)，但要履行相同程序。

（二）明確責(zé)任。即采購人員在采購過程和簽訂合同過程中，因形勢緊急可以行使的職權(quán)。采購人員對采購標(biāo)書、合同條款具有決策權(quán)。

標(biāo)書或合同條款可能會因為緊急情況的變化而有所不同。例如，災(zāi)難發(fā)生的第一時間內(nèi)，合同條款符合當(dāng)下情況，隨著時間的進展，災(zāi)難持續(xù)，合同條款則應(yīng)隨著外部環(huán)境的變化而改變。這就要求采購官、采購人員時刻關(guān)注災(zāi)難進程，把握采購機遇和原則，制訂不同的采購要求條件。

例如，緊急采購中關(guān)鍵部分是價格、供應(yīng)商和供應(yīng)來源，而這些問題不但關(guān)系采購質(zhì)量和效果，也是未來審計和檢查的關(guān)鍵內(nèi)容。如果價格定得太低，供應(yīng)商承擔(dān)風(fēng)險大，采購難以完成。價格過高，采購人員和負(fù)責(zé)人要承擔(dān)很大的責(zé)任。我國相關(guān)部門制定緊急采購措施時應(yīng)當(dāng)考慮這個問題。美國《規(guī)則》的規(guī)定是：

采購官要視情況需要決定定價方法，是在用固定價格法，還是時間+材料計算法；工時計算法。

采購應(yīng)支持從小企業(yè)采購，從地方企業(yè)采購，從現(xiàn)有和各供應(yīng)商名單中選擇。但緊急情況下，采購人員應(yīng)當(dāng)清晰分辨需求，調(diào)研哪些企業(yè)可以提供什么樣的貨物、工程和服務(wù)。

由于我國疫情已經(jīng)蔓延，各地需求非常一致，所以，采購機構(gòu)可以一邊工作一邊建立“緊急采購供應(yīng)商（承包商）名單”，供其它省市分享。

二、靈活采購方式和程序分析《緊急狀態(tài)采購規(guī)則》可以看出，美國對緊急采購作了分類，即特別緊急、緊急、后續(xù)行動等三類處理規(guī)定，對于特別緊急的，用特別靈活的手段，對于緊急的用靈活手段,通過后續(xù)行為進行補足。美國《緊急狀態(tài)采購規(guī)則》主要規(guī)定是：（一）可不做市場調(diào)查。

如果來不及制定采購計劃和開展市場調(diào)查，采購機構(gòu)先對采購項目“切塊”。對特別緊急的物品，不作市場調(diào)查，把最急需滿足、最緊急需求的采購部分完成。這樣可以為后續(xù)采購和繼續(xù)補貨爭取時間，有機會了解市場行情，并提供后續(xù)的采購服務(wù)。

《規(guī)則》要求盡可能支持從小企業(yè)采購，從地方企業(yè)采購，從現(xiàn)有和各供應(yīng)商名單中選擇。

（二）可以不做采購公告或合同公告

按照聯(lián)邦采購法，價值25000美元以上的采購應(yīng)當(dāng)在指定刊物上登載。如果屬于聯(lián)邦采購法排除的采購項目，就不必登載公告。除非，只有通過公告，才能吸引潛在供應(yīng)商。美國聯(lián)邦采購法列舉的可以不公告情形為：

當(dāng)意外情況發(fā)生，已經(jīng)極大地限制了競爭的開展；

如果開展競爭采購，會因拖延時間而造成更大傷害；

如果公開信息則會影響國家安全；

如果采購及采購總負(fù)責(zé)人以書面的形式確定不必發(fā)布公告。

（三）免予競爭

包括兩類采購：

一是公開招標(biāo)和競爭性采購。發(fā)生緊急情況時，采購機構(gòu)可以不使用公開招標(biāo)和競爭性采購方式。如果競爭后只有一個合格供貨商響應(yīng)，也是有效采購。盡管有此規(guī)定，《規(guī)則》仍建議采購官在實踐中，根據(jù)實際情況盡可能尋找更多的供貨商和供應(yīng)來源。此外，采購官的免除競爭性采購的權(quán)限被限定為一年以內(nèi)，除非采購機構(gòu)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)繼續(xù)實施。

二是對某些產(chǎn)品實行法律規(guī)定以外的其它采購方式，稱為“實驗性”（探索性）采購。盡管法規(guī)允許在緊急狀態(tài)下，可以按照聯(lián)邦采購法規(guī)定的簡化采購程序和要求，但還沒有包括其它更靈活的采購方式。因此，《規(guī)則》提出了“實驗性采購”的辦法。即，采購機構(gòu)可以對某些產(chǎn)品開展探索性采購方式。一般用于只有唯一來源，或者只有唯一品牌能夠滿足采購需求。未來在進行審計和審查時，按照法律對單一來源采購要求對其采購的過程和結(jié)果進行審計、審查。

《規(guī)則》要求，運用“實驗性采購”必須有書面記載，包括技術(shù)要求，對價格合理性的說明。每一項判斷都應(yīng)當(dāng)有充分的信息佐證，說明必須如此的理由。

此外，對于緊急情況單一來源采購，法律限定了審批權(quán)限：15萬美元-65萬美元之間的采購合同，由合同官審批；65萬至1300萬美元之間的采購合同，按《聯(lián)邦采購法》規(guī)定的權(quán)限審批；1300 萬至6400萬美元之間的采購合同，由采購部門負(fù)責(zé)人或法律規(guī)定的責(zé)任人審批；6400萬以上的合同由采購機構(gòu)最高執(zhí)行人負(fù)責(zé)審批。

（四）可以采取靈活做法

美國《緊急狀態(tài)采購規(guī)則》規(guī)定的靈活做法包括：

（1）允許簡化相關(guān)采購文件

（2）采購機構(gòu)或政府部門開展合作采購

例如，某地方采購機構(gòu)可以中央采購機構(gòu)簽訂采購合同，與其他采購機構(gòu)以合同形式聯(lián)合采購、委托采購。

（3）重復(fù)使用或授予采購合同

緊急采購時，采購部門利用其他采購機構(gòu)（其他地區(qū)、州政府）已經(jīng)完成的采購合同，即共享別的采購機構(gòu)的結(jié)果，再次授予合同給相關(guān)企業(yè)，從而縮短時間，節(jié)省人力。這種方式取決于供應(yīng)商能夠保證足夠的貨源供應(yīng)和服務(wù)的提供。

（4）利用商業(yè)手段補充政府采購

采購官有權(quán)將符合法律規(guī)定的采購項目或任務(wù)交由商業(yè)機構(gòu)完成，對商業(yè)機構(gòu)可以加以適當(dāng)?shù)莫剟罨驁髢?，但要明確規(guī)定，采購必須符合聯(lián)邦采購法律規(guī)定的采購行為，采購合同應(yīng)使用固定價格方式計算采購任務(wù)或項目。以該方式從事的采購項目合同金額限制在3000萬美元以內(nèi)。

（5）免除投標(biāo)保證金

如果收取投標(biāo)保證金不符合政府最大利益，經(jīng)過采購合同官總管的批準(zhǔn)，或經(jīng)過采購機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，可以免除投標(biāo)保證金。

（6）照顧小企業(yè)

為小企業(yè)和婦女企業(yè)預(yù)留合同，創(chuàng)造單獨的商業(yè)機會。

（7）國家利益行為

這是美國特有的一種機制。在危急發(fā)生時，采購部門可以在數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上（由“聯(lián)邦采購數(shù)據(jù)系統(tǒng)”提供），以“國家利益行動”的名義（National Interest Action）提出某種貨物的生產(chǎn)和采購要求。例如，在美國歷年發(fā)生颶風(fēng)時，采購部門確定對產(chǎn)品-平板探測儀的采購適用“國家利益行為”。

法規(guī)對這種方式嚴(yán)格限定了采購具體產(chǎn)品和時間。如，必須用公告的形式提出具體的某一項產(chǎn)品和適用的時間。比如，采購機構(gòu)可以提出將“口罩”作為適用的采購項目，適用的時間從2020年1月20日至2020年5月30日（或更短、更長）。

三、變通采購合同格式和條款（一）簡化合同格式或法律文本?！兑?guī)則》列舉了可允許的兩種情況：

（1） 當(dāng)緊急情況下不具備準(zhǔn)備書面的法律文件條件時，可以用語音和口頭方式達成。

（2）可以使用意向合同。當(dāng)政府要求立即執(zhí)行某項采購，時間不允許通過磋商形成正式、最終合同時，可以使用意向（初步）合同（合同大綱）開展工作。采購機構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡力盡快將合同完善成為最終合同。

（3）上述做法的補救：除特殊情況外，一般應(yīng)在簽訂意向合同和簡化合同后180天內(nèi)，或者在工程完成40%以前，完成正式合同的簽訂手續(xù)。

（二） 簡化采購文件

緊急情況下，采購文件可以簡化，但需要對所采取的行動和決策進行適當(dāng)說明和文件記載，記載要清晰明了，便于事后管理、審查和審計。

（三）關(guān)于價格的確定

緊急狀態(tài)下，公眾十分關(guān)注采購價格?！兑?guī)則》規(guī)定應(yīng)保證價格的公平合理。若不能通過競爭確定合理價格，采購機構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取其他技術(shù)手段保證價格的合理性。例如，只有一份報價，采購人員就應(yīng)對照市場價格，同時對照曾經(jīng)采購相同項目的價格，或者同行業(yè)類似產(chǎn)品的價格。采購人員還應(yīng)當(dāng)考慮災(zāi)難發(fā)生對行業(yè)生產(chǎn)和供應(yīng)產(chǎn)生直接影響的因素，以及物品最終運輸至災(zāi)區(qū)的成本。例如，瓶裝水的運輸，在普通地區(qū)運輸與在災(zāi)難地區(qū)或經(jīng)過災(zāi)難地區(qū)的成本不同；再比如，突發(fā)情況下集中暴漲的需求產(chǎn)品有可能價格更高。

美國法規(guī)倡導(dǎo)一般使用固定價格。但危急情況隨時發(fā)生變動，原材料、雇工、運輸、服務(wù)等相關(guān)各項成本是變化的。采購部門和人員要視具體情況需要決定定價方法，包括：“固定合同價格法”，以及在事先不能明確采購數(shù)量、服務(wù)和工程完成的時間時，采用“時間+材料計算法”；“工時計算法”等。

四、嚴(yán)格監(jiān)督和管理《規(guī)則》明確了緊急狀態(tài)采購時各個方面的責(zé)任和監(jiān)督管理手段。（一）供應(yīng)商責(zé)任

對供應(yīng)商的要求，對質(zhì)量的特別要求和幣值的規(guī)定是可以根據(jù)情況和地區(qū)的不同而變化的。但不能因為緊急狀態(tài)而改變對供應(yīng)商責(zé)任的要求，采購合同只能授予那些完全符合法律規(guī)定要求的供應(yīng)商，包括：合法用工、生產(chǎn)、納稅，無欺詐、賄賂等違法行為。

（二）采購的管理和監(jiān)督

越是緊急情況，越需要采購的質(zhì)量保障和及時性。因此，有效的管理監(jiān)督更加必要。例如，特殊時期，應(yīng)當(dāng)設(shè)立保障人員，保證運輸及時到貨，或使到貨渠道更加暢通。再比如，采購機構(gòu)應(yīng)當(dāng)聯(lián)系相關(guān)部門和機構(gòu)，保證在通過檢查站時通關(guān)和運輸順利。

《規(guī)則》建議，采購機構(gòu)可以考慮建立一個風(fēng)險管控委員會，研究解決在災(zāi)難發(fā)生時隨時出現(xiàn)的各類風(fēng)險。委員會不僅包括政府部門人員，也可包括社會其他組織，這樣可以擴大工作視野，減少采購障礙重復(fù)采購。

應(yīng)當(dāng)重視對緊急狀態(tài)采購的評估評價工作。要特別關(guān)注那些高價值的單一來源采購交易，有較大風(fēng)險的項目采購，以及技術(shù)復(fù)雜項目的采購。

有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)就采購效果評價制定計劃，設(shè)立評價指標(biāo)和項目。

五、實驗性創(chuàng)新性采購

《規(guī)則》允許在符合法律規(guī)定，在授權(quán)范圍內(nèi)，鼓勵采購機構(gòu)在緊急狀態(tài)下充分開展采購創(chuàng)新。美國采購法律明確，既然沒有明確肯定某一種特定采購做法，也就意味著沒有明確禁止各采購機構(gòu)根據(jù)特殊需要制定某項采購戰(zhàn)略和采購實踐，也沒有禁止制定具體采購執(zhí)行的規(guī)則和辦法。所以，鼓勵采購機構(gòu)人員在緊急情況下，可以在尋求法律服務(wù)和指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，按照實際需要創(chuàng)新采購活動。

實驗性采購只適用于個別和特定商品的采購，如果不是個別而是普遍的產(chǎn)品采購，則應(yīng)符合以下情況： 一是，采購機構(gòu)屬于聯(lián)邦采購法明確規(guī)定可以不公開信息和公開競爭的機構(gòu)；二是，法律未對該采購項目明確要求建立正式的評估計劃和競爭安排，與供應(yīng)商溝通機制以及評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。

說明：實驗性的非競爭采購可以具體到醫(yī)用呼吸機或制氧機，但如果把實驗性采購的做法普及到一個地區(qū)的大范圍普遍商品的公共采購上，則需要符合上述法律限定條件。

《規(guī)則》規(guī)定，選用非競爭方式進行采購，應(yīng)具有以下前提條件：

第一，只有一個可靠的采購來源；

第二，非常規(guī)狀態(tài)和緊急情況仍然存在；

第三，需要工業(yè)動員和專業(yè)性服務(wù)（例如，醫(yī)療設(shè)備和器具的采購具有很強的專業(yè)性）；

第四，公布采購人（用戶）的需求可能影響國家安全；

第五，授予特定供應(yīng)商可以保證國內(nèi)緊急狀態(tài)的供應(yīng)；

第六，唯有使用非競爭性采購方式才符合公共利益；

第七，競爭采購方式被國際協(xié)議所禁止。

六、若干建議

（一）制定我國的緊急狀態(tài)采購規(guī)則

我國自有迅速應(yīng)對的解決辦法，事件突發(fā)后可以制定相關(guān)措施，這是一案一策的辦法，其不利之處是，事件結(jié)束后規(guī)則不再管用。下次再發(fā)生其它事件，再重復(fù)勞動，缺少經(jīng)驗的積累和規(guī)則的細(xì)化完善。然而，越是緊急狀態(tài)，越需要忙而不亂、提高效率，一線人員和上級管理者應(yīng)當(dāng)把極其有限的精力和時間用在行動上，而不是討論上。

從美國的經(jīng)驗看。2005年8月美國遭遇嚴(yán)重颶風(fēng)襲擊，引發(fā)影響全國的災(zāi)害，事后根據(jù)經(jīng)驗教訓(xùn)，美國成立了緊急情況管理機構(gòu)，并于2007年制定出臺了《緊急狀態(tài)采購規(guī)則》。2011年美國根據(jù)形勢需要，對《緊急狀態(tài)采購規(guī)則》進行了大幅度修改和完善。新規(guī)則是在美國采購官協(xié)會的組織下，由美國聯(lián)邦采購政策局、應(yīng)急與恢復(fù)工作組共同起草制定，由美國總統(tǒng)辦公室、預(yù)算管理辦公室和聯(lián)邦采購政策辦公室聯(lián)合簽發(fā)的采購行為規(guī)范。該規(guī)則分為預(yù)判和預(yù)案、采購運行、采購變通做法三大部分，明確了緊急狀態(tài)下采購人員、領(lǐng)導(dǎo)和部門的行為規(guī)范。

我國目前的法律和規(guī)則對災(zāi)害發(fā)生時的采購使用排除的方法，而且，采購工作超出地方審批的權(quán)限時，必須上報批準(zhǔn)，也沒有地區(qū)、政府部門和機構(gòu)之間的聯(lián)動和協(xié)同。此次疫情正是一次非常好的實踐檢驗機會，可以開通各地創(chuàng)新采購的渠道，分享各機構(gòu)的經(jīng)驗，為下一步制定相關(guān)規(guī)則打下堅實基礎(chǔ)。

（二）各地區(qū)和采購機構(gòu)應(yīng)有各自的應(yīng)對解決方案

風(fēng)險和突發(fā)事件是千差萬別的，應(yīng)對風(fēng)險和突發(fā)情況的辦法也不會相同。除了法律和規(guī)章之外，各地區(qū)、各部門、各采購機構(gòu)應(yīng)當(dāng)有自己的解決方案。而且，這個方案必須是可操作的細(xì)致具體的行動方案，而不是一個所謂的“戰(zhàn)略、計劃”。這里不妨看看美國的經(jīng)驗：

首先， 預(yù)判和預(yù)案?！兑?guī)則》要求，美國所有采購機構(gòu)都應(yīng)當(dāng)有緊急狀態(tài)采購預(yù)案。各部門各自按照可能遇到的各類問題制定預(yù)案，實際上是對危機進行預(yù)判。危險雖然不可能都能預(yù)測，但可根據(jù)以往或其他地區(qū)、部門所遇到的危險情況，判斷什么樣的狀況需要什么樣的貨物、工程和服務(wù)，制定針對危險和緊急情況進行采購的方案。主要包括以下內(nèi)容：

第一，各種緊急情況下需要的相關(guān)物資、工程和服務(wù)；

第二，不同緊急情況下采購的方式、合同條件、支付方式；

第三，不同緊急情況下需要支援的其他機構(gòu)，與之簽訂的相關(guān)協(xié)議和需要明確的責(zé)任；

第四，緊急采購款項的來源和審批；

第五，緊急采購在運輸和提供服務(wù)時，可能遇到的挑戰(zhàn)，應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的辦法；

第六，相關(guān)法律問題；

第七，本部門總體管理責(zé)任和采購官行為。

其次，具體工作積累和準(zhǔn)備。緊急情況采購時，最著急的事是，尋找貨物（或服務(wù)）來源。為此，采購機構(gòu)可以考慮建立兩個供應(yīng)商名單，一個是普通的合格供應(yīng)商名單，一個是緊急采購供應(yīng)商名單，為未來做好準(zhǔn)備。

這項工作的具體做法是，采購機構(gòu)在進行合格供應(yīng)商名單征集時，附上另外一張表格，征詢供應(yīng)商是否可以參加緊急情況采購，說明本一旦發(fā)生哪一類災(zāi)難和緊急情況時，企業(yè)可以提供什么樣的貨物、工程和服務(wù)等自身能力條件，逐漸積累成 “緊急采購供應(yīng)商（承包商）名單”。

采購機構(gòu)應(yīng)當(dāng)研究緊急狀態(tài)下，不通過競爭而形成合理采購價格的方法，價格制定的有效方法，評審方法；特殊情況下各采購環(huán)節(jié)的有效管理辦法，監(jiān)督合同履行的辦法，督導(dǎo)工作和人員管理辦法等，形成一套行動方案。

（三）演練和培訓(xùn)

緊急狀態(tài)更需要采購人員的規(guī)則意識，市場行情和規(guī)則應(yīng)當(dāng)熟記于心。應(yīng)當(dāng)加強對采購人員的培訓(xùn)，使其熟悉國內(nèi)法規(guī)和國際規(guī)則，掌握市場和經(jīng)濟規(guī)則、慣例，學(xué)會運用已有的規(guī)則、指南和知識積累獨立開展工作或決策。

做好的應(yīng)對方案應(yīng)當(dāng)定時重新研究，不斷補充和完善。今后各部門和機構(gòu)自行開展的專業(yè)化培訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)把緊急情況采購的演練作為一項內(nèi)容，一方面，通過演練讓一線人員發(fā)現(xiàn)方案存在的不足，或者，豐富對各種風(fēng)險和可能性問題的預(yù)判，細(xì)化方案；另一方面，讓全體采購人員學(xué)會緊急情況中迅速配合，部門之間無縫銜接，熟悉程序要求，提高團隊作戰(zhàn)效率。

當(dāng)前，鑒于我國當(dāng)前嚴(yán)重疫情，各地區(qū)應(yīng)該對本地的緊急項目和非緊急采購項目加以區(qū)分。針對本地情況，把精干力量投入到緊急項目的采購中，制定相應(yīng)的緊急采購舉措，從而為我國將來形成和制定國家緊急采購法規(guī)總結(jié)經(jīng)驗、奠定基礎(chǔ)。

作者：劉慧

國際關(guān)系學(xué)院教授、原黨委書記，

中國物流與采購聯(lián)合會公共采購分會顧問