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從1988年第一條高速公路通車到如今總里程居世界第一,“借錢修路、收費(fèi)還貸”的收費(fèi)公路政策使我國快速將高速公路總規(guī)模做大。與此同時(shí),也積累下債務(wù)高企、虧損加劇等諸多矛盾。按2004年11月1日起施行的現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》(下簡稱《條例》),一些高速公路已經(jīng)收費(fèi)到期乃至超期,未來是繼續(xù)收費(fèi)還是停止收費(fèi)?
　　 7月21日,交通運(yùn)輸部發(fā)布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿(下簡稱《修訂稿》),向社會(huì)公開征求意見?！缎抻喐濉诽岢?政府收費(fèi)的高速公路實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還(即在一省范圍內(nèi)實(shí)行“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款”),收費(fèi)期限以路網(wǎng)實(shí)際償債期確定,不再受具體年限限制;償債期、經(jīng)營期屆滿后,實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。
　　 這樣一來,收費(fèi)公路改革迅速成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn):現(xiàn)行《條例》規(guī)定,政府還貸公路和經(jīng)營性公路的收費(fèi)期限分別為最長不得超過15年和25年,中西部最長不得超過20年和30年。根據(jù)這一規(guī)定,收費(fèi)還有期限,為何現(xiàn)在要改成“直至償清債務(wù)”?養(yǎng)護(hù)期還要收費(fèi)的依據(jù)何在?為何實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還,將一省之內(nèi)的高速公路打包處理?
　　 要認(rèn)識(shí)改革初衷,還得冷靜而理性地審視發(fā)展現(xiàn)狀:高速公路為什么會(huì)債務(wù)高企、巨額虧損?高速公路是否建得過多過快了?近日,記者采訪了交通運(yùn)輸部相關(guān)負(fù)責(zé)人及專家學(xué)者,試圖深入剖析這些問題。
　　 一問:
　　 巨額虧損從何而來?
　　 資金需求巨大,銀行貸款成為主要資金來源,加之建設(shè)速度加快,積累了高額債務(wù)
　　 “印鈔機(jī)”“車輪一響,黃金萬兩”……有人說收費(fèi)公路是一本萬利的暴利行業(yè),事實(shí)果真如此嗎?
　　 “確實(shí)有一些建成較早、成本較低、位置較好的高速公路是盈利的,且利潤率較高,但高速公路"貧富不均",整體上肯定是虧損的。”交通部管理干部學(xué)院教授張柱庭說。數(shù)據(jù)顯示,2014年我國收費(fèi)公路收支缺口高達(dá)1571.1億元,此前三年分別為323億元、566億元、661億元。
　　 巨額虧損從何而來?交通運(yùn)輸部公路局副局長王太認(rèn)為,原因包括正常還債階段還本付息支出增長,以及債務(wù)規(guī)模的不斷增加:到去年底,全國收費(fèi)公路債務(wù)余額高達(dá)3.8萬多億元。而債務(wù)規(guī)模大,則與收費(fèi)公路資金需求巨大及“貸款修路”的資金籌集方式密不可分。
　　 公路特別是高速路成本高,資金需求大。
　　 去年,我國四車道高速公路平均造價(jià)為7700萬元/公里,是2000年的2.4倍、2004年的1.83倍。“上世紀(jì)90年代,一些路段成本僅需1000多萬元/公里,前不久新建的京臺(tái)高速,成本高達(dá)3.6億元/公里。”交通部規(guī)劃院戰(zhàn)略所所長徐麗說,高速路成本升高除因原材料、人工成本上漲外,還受征地拆遷費(fèi)用上升,以及因地形所限需修大量橋梁、隧道、高架橋等因素影響。
　　 高速公路建設(shè)資金大頭來自銀行貸款。
　　 據(jù)統(tǒng)計(jì),現(xiàn)有16.26萬公里收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資為6.15萬億元,以銀行貸款為主的債務(wù)性資金占七成,且銀行商業(yè)貸款對高速路這樣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般無利率優(yōu)惠。“日本通過發(fā)債籌集資金,有的利息只有0.78%,而我們的融資成本一般在6%—7%。”國家行政學(xué)院教授王偉說。
　　 公路建設(shè)加快。
　　 王太認(rèn)為,債務(wù)規(guī)模大也由于我國加快了公路建設(shè):2010年,收費(fèi)公路收支基本平衡;2011年至2014年,新增收費(fèi)高速公路里程占總里程的31.1%,債務(wù)余額占債務(wù)總余額的45.6%。
　　 收費(fèi)公路虧損,除債務(wù)規(guī)模大這一主因外,也不能忽視其他因素:個(gè)別企業(yè)嚴(yán)重超編,推高了用人成本、降低了運(yùn)營效率;有的企業(yè)發(fā)放高額福利,甚至將資金建設(shè)樓堂館所;有的高速路建設(shè)環(huán)節(jié)層層轉(zhuǎn)包,或控制成本不力,導(dǎo)致超支等。“未來,應(yīng)加強(qiáng)對收費(fèi)公路機(jī)構(gòu)編制、財(cái)務(wù)支出的控制,并引入第三方評(píng)價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu),對其技術(shù)狀況、服務(wù)質(zhì)量等作出客觀獨(dú)立的結(jié)論。”交通部公路研究院黨委書記楊文銀說。
　　 二問:
　　 高速公路是否建得過多過快?
　　 部分地方高速路存在規(guī)劃隨意調(diào)整、過度建設(shè)問題
　　 債務(wù)高企,虧損擴(kuò)大,自然會(huì)帶來這樣的疑問:欠了這么多債,為何還要修高速?高速路建得過多過快了嗎?
　　 根據(jù)《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》,到2030年,我國將建成約13.6萬公里國家高速公路網(wǎng)。“目前已完成8.7萬公里,一些大通道還未完全貫通,另有一些早期通車路段急需擴(kuò)容。”交通運(yùn)輸部規(guī)劃司副司長任錦雄表示,該規(guī)劃綜合考慮了全國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、軍事等因素,“盡管近幾年建設(shè)速度有所加快,但推進(jìn)還算穩(wěn)步。”
　　 值得注意的是,除國家高速公路網(wǎng)外,各省也有各自的地方高速公路網(wǎng)規(guī)劃。“國高”有序推進(jìn),一些“地高”卻可能存在過度建設(shè)。
　　 “過去,一些省份片面追求GDP,把修建高速路作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至提高政績的手段,而不管有無車流,更不考慮如何還本付息。”北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)表示,一些省份在錯(cuò)誤理念的指導(dǎo)下,“編制過于宏偉的規(guī)劃,有的甚至不切實(shí)際地提出"縣縣通高速"。”在趙堅(jiān)看來,若某地長期內(nèi)出行需求不足,完全可以修成低等級(jí)的普通公路,成本能低至少一半。
　　 “有些路段修成一級(jí)、二級(jí)就夠了,但卻修成了高速。”徐麗分析,其背后原因主要在于融資模式:修建一級(jí)、二級(jí)公路,需地方財(cái)政全部埋單;而修建高速,地方只需出一部分資本金,大頭為銀行貸款。
　　 徐麗建議,未來必須增強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性,將建設(shè)與財(cái)政能力、資金解決方案統(tǒng)籌考慮,不然就可能埋下債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱患。
　　 不過,另一個(gè)不容否定的因素是:交通在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中起先行作用。“交通肯定得適度先行,但要超前到什么程度,太難把握了。”張柱庭舉例說,當(dāng)年修建京津唐高速路時(shí),本預(yù)計(jì)起初幾年沒什么車,結(jié)果剛開通就陷入擁堵。再者,道路建得越早造價(jià)越低,越往后成本就越高,“這是個(gè)悖論,很值得研究。”
　　 三問:
　　 虧損如何控制?
　　 通過“開源節(jié)流”的方式緩解收支缺口,“開源”就包括調(diào)整收費(fèi)期限和標(biāo)準(zhǔn)
　　 未來,債務(wù)規(guī)模和虧損巨大的問題能解決嗎?
　　 可以肯定的是,債務(wù)規(guī)模將隨著財(cái)稅體制改革得以逐步縮小。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(下簡稱“43號(hào)文”),收費(fèi)公路建設(shè)要從“借貸”變?yōu)?ldquo;舉債”。同時(shí),國家將對地方債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂啤?ldquo;《修訂稿》將對防止地方盲目建設(shè)、債務(wù)"滾雪球"起到積極作用。”張柱庭說。
　　 那么,一些地方政府的不合理沖動(dòng)被束縛后,是否會(huì)影響建設(shè)進(jìn)度?“肯定有影響,速度降一點(diǎn)是合理的。”張柱庭表示,《修訂稿》明確要通過特許經(jīng)營吸引社會(huì)資本,“若企業(yè)能真正參與進(jìn)來,又會(huì)對建設(shè)產(chǎn)生促進(jìn)作用。”
　　 “現(xiàn)階段,盡管收支缺口很難消除,但可通過"開源節(jié)流"緩解缺口擴(kuò)大。”王太所說的“節(jié)流”之舉瞄準(zhǔn)了巨額虧損的癥結(jié),包括控制規(guī)劃,降低建設(shè)、養(yǎng)護(hù)運(yùn)營、融資等成本。“公路建設(shè)應(yīng)嚴(yán)格依照公路網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施,不得隨意調(diào)整規(guī)劃,增加規(guī)劃外的公路建設(shè)項(xiàng)目。未來,收費(fèi)公路將以高速公路為主,占公路總里程的比例將從3.6%降至3%左右”,王太說。
　　 開源方面,王太列出三條舉措:加大財(cái)政投入、吸引社會(huì)資本、調(diào)整收費(fèi)期限和標(biāo)準(zhǔn)。這其中的第三條,就成為條例修訂的關(guān)鍵。
　　 四問:
　　 收費(fèi)期限為何延長?
　　 用路者付費(fèi)原則比全民付費(fèi)更加公平,且目前車購稅、燃油稅遠(yuǎn)難滿足公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)實(shí)際需求
　　 “任何國家都沒有真正意義的免費(fèi)公路。”王偉表示,全球公路交通資金來源大致有兩種:一種由財(cái)政負(fù)擔(dān),資金來自稅收;另一種由道路使用者負(fù)擔(dān)。"誰用路、誰受益、誰付費(fèi)"的用路者付費(fèi)原則更好體現(xiàn)了公平。”
　　 拋開公平性的問題,在收費(fèi)與收稅間做選擇,還應(yīng)考慮具體國情和當(dāng)前財(cái)政保障能力。
　　 據(jù)介紹,目前我國車購稅主要用于公路建設(shè),包括高速公路建設(shè)資本金補(bǔ)助、農(nóng)村公路建設(shè)、國省道改造等;而2009年起開征的燃油稅則用于普通公路養(yǎng)護(hù)等方面。需要澄清的一點(diǎn)是,“車購稅、燃油稅、高速路通行費(fèi)三者支出范圍并不一樣,沒有重復(fù)收費(fèi)問題。”王偉說。
　　 “2013年,我國車購稅規(guī)模為2234億元,一般稅為1071億元,而公路建設(shè)支出達(dá)13692億元,稅收缺口高達(dá)10387億元;燃油稅轉(zhuǎn)移支付僅為1443億元,普通公路養(yǎng)護(hù)稅收缺口高達(dá)1357億元。”王偉表示,未來收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)管理、債務(wù)償還,包括社會(huì)資本投資回收等,需要通過繼續(xù)征收通行費(fèi)予以保證。
　　 在收稅與收費(fèi)之間,交通運(yùn)輸部傾向于后者,即“用路者付費(fèi)”。按此路徑,自然延伸出“在現(xiàn)有基礎(chǔ)上延長收費(fèi)期限,實(shí)行長期收費(fèi)”的政策。
　　 五問:
　　 為何實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還、養(yǎng)護(hù)期收費(fèi)?
　　 統(tǒng)借統(tǒng)還可增強(qiáng)籌資還債能力,降低政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);養(yǎng)護(hù)期資金用財(cái)政收入或稅收支付不現(xiàn)實(shí)
　　 實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還、養(yǎng)護(hù)期收費(fèi),原因何在,依據(jù)何存?
　　 先看統(tǒng)借統(tǒng)還。
　　 此前,我國收費(fèi)公路中,既有單一公路建設(shè)項(xiàng)目自收自支、實(shí)行獨(dú)立核算,也有多個(gè)項(xiàng)目共同核算,即“統(tǒng)借統(tǒng)還”。根據(jù)現(xiàn)行《條例》,政府還貸公路“可以”統(tǒng)貸統(tǒng)還;而《修訂稿》則明確,政府收費(fèi)高速公路一律統(tǒng)借統(tǒng)還。這意味著,將來在一省范圍內(nèi),只要一條高速公路尚未還清債務(wù),其他路段均將一并按償債期標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。同時(shí),若高速路改擴(kuò)建增加了政府債務(wù)或社會(huì)投資,還可重新核定償債期或經(jīng)營期。
　　 “以省為單位對高速公路實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理,可降低政府收費(fèi)公路的融資和運(yùn)營成本,增強(qiáng)政府償債能力,降低政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”交通運(yùn)輸部法制司副司長魏東認(rèn)為,路段獨(dú)立核算也會(huì)影響路網(wǎng)整體性及通行效率。
　　 那么,統(tǒng)借統(tǒng)還依據(jù)何在?張柱庭表示,首先,《公路法》規(guī)定,收費(fèi)期限按收費(fèi)償還貸款、集資款的原則確定,“貸款肯定要還完”;43號(hào)文也提出,地方政府應(yīng)指導(dǎo)和督促拓寬償債資金渠道、統(tǒng)籌安排償債資金,“這里的"統(tǒng)籌安排"為統(tǒng)借統(tǒng)還提供了依據(jù)。”
　　 再看養(yǎng)護(hù)期收費(fèi)。
　　 “最初收費(fèi)公路政策更多考慮了收費(fèi)還貸,建成后把本息還完后即停止收費(fèi),通過財(cái)政資金應(yīng)對養(yǎng)護(hù)需求。但當(dāng)收費(fèi)公路達(dá)到現(xiàn)在的規(guī)模后,再考慮用財(cái)政收入或燃油稅來支付,已經(jīng)不太現(xiàn)實(shí)。”發(fā)改委綜合交通所研究員李玉濤表示。
　　 養(yǎng)護(hù)期收費(fèi)于法有據(jù)嗎?
　　 張柱庭表示,根據(jù)《預(yù)算法》,預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算等,一般公共預(yù)算支出主要用于一般公共服務(wù),如科教文衛(wèi)體、農(nóng)業(yè)環(huán)保等方面,而政府性基金預(yù)算則是依照法律法規(guī)規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對象籌集的資金,專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展,“結(jié)合高速公路選擇性通行的特性,其養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用屬于政府性基金預(yù)算完成的任務(wù)。本次修訂是對《預(yù)算法》的補(bǔ)充和細(xì)化,是有上位法依據(jù)的。”