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摘要：近年來航空貨運(yùn)受到廣泛關(guān)注和政策的大力促進(jìn)。多地將航空貨運(yùn)作為新的發(fā)展熱點(diǎn)，高度定位機(jī)場貨運(yùn)功能。文章從國家發(fā)展需求、行業(yè)治理需要和貨運(yùn)運(yùn)作規(guī)律的角度，論證指出我國需要建立分層定位、科學(xué)合理的機(jī)場貨運(yùn)功能承載體系，給出了體系構(gòu)建的基本考慮和初步框架，明確了核心骨干機(jī)場的貨運(yùn)功能定位。并從地位作用、民航關(guān)鍵資源用途管制等方面提出落實(shí)承載體系的有關(guān)建議，為強(qiáng)化行業(yè)指導(dǎo)支持、提升行業(yè)治理體系和治理能力提供決策參考。 

　　一、引言 

　　最近幾年，我國航空貨運(yùn)快速發(fā)展，受到了國家和行業(yè)前所未有的關(guān)切與重視。越來越多的機(jī)場和地方政府將發(fā)展航空貨運(yùn)列為新時(shí)期的重點(diǎn)工作，擴(kuò)建貨運(yùn)設(shè)施，規(guī)劃航空物流園，實(shí)施航空貨運(yùn)補(bǔ)貼，打造航空貨運(yùn)樞紐。但是否各地都適宜將自己的機(jī)場打造成為貨運(yùn)樞紐，國家需要怎樣的貨運(yùn)樞紐，還需要以系統(tǒng)觀念為指引，依據(jù)多維度發(fā)展因素統(tǒng)籌分析各地機(jī)場承載航空貨運(yùn)功能的能級和定位，以便實(shí)施全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局和整體性推進(jìn)。“十三五”時(shí)期民航局從機(jī)場承載旅客運(yùn)輸功能的角度提出了“國家綜合機(jī)場體系分類框架”，但是從全國機(jī)場承載貨運(yùn)功能的角度尚缺乏體系性指引，尤其在“客貨并舉、協(xié)同發(fā)展”的新發(fā)展導(dǎo)向下，對機(jī)場貨運(yùn)功能承載的研究更顯得意義重大。研究明確機(jī)場貨運(yùn)功能承載體系，有利于優(yōu)化競爭環(huán)境，引導(dǎo)地方補(bǔ)貼政策良性化，效益最大化，為完善民航行業(yè)宏觀治理體系提供參考，對優(yōu)化航空貨運(yùn)生產(chǎn)力格局，促進(jìn)我國機(jī)場航空貨運(yùn)有序發(fā)展提供支撐。 

　　二、新發(fā)展要求及現(xiàn)狀問題 

　　（一）從國家層面看，要求多層級一體化的航空貨運(yùn)功能體系來落實(shí)國家要求、支撐綜合交通和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 

　　綜合研讀近年來中央關(guān)于我國貨運(yùn)物流發(fā)展的有關(guān)指示和文件，可以看出主要有兩大核心要求，一是圍繞打造韌性國家供應(yīng)鏈體系，要求確保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定暢通、自主安全；二是迫切需要物流業(yè)降本增效。集約化運(yùn)輸是物流業(yè)降本增效的最底層邏輯。航空運(yùn)輸由于單位成本高，最適宜最應(yīng)該進(jìn)行集中運(yùn)輸。從需求的角度看，全國各地都會(huì)產(chǎn)生航空貨運(yùn)需求，但不是全國各地的機(jī)場都應(yīng)該具備貨運(yùn)樞紐功能，這些需求需要大力引導(dǎo)，通過各種集貨手段（卡班、聯(lián)運(yùn)等）將貨物集中到樞紐運(yùn)輸才是最經(jīng)濟(jì)的。集中運(yùn)輸組織的水平越高，航空貨運(yùn)樞紐越能實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?，樞紐所建立的空中通道和供應(yīng)鏈保障能力越穩(wěn)固，樞紐的功能和價(jià)值越能充分體現(xiàn)。中央這兩個(gè)要求的實(shí)現(xiàn)，需要穩(wěn)定而強(qiáng)大的航空貨運(yùn)樞紐體系，因此迫切需要打造一批核心、骨干機(jī)場，起到航空貨運(yùn)功能承載的軸心作用。 

　　國家綜合立體交通網(wǎng)明確要求建設(shè)多層級一體化國家綜合交通樞紐系統(tǒng)。打造貨運(yùn)樞紐，也應(yīng)該分級分層統(tǒng)籌發(fā)展，才能使貨運(yùn)樞紐在全國物流網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、重要平臺(tái)作用。國家物流樞紐布局規(guī)劃了23個(gè)空港型國家物流樞紐承載城市，共涉及27個(gè)機(jī)場，這些機(jī)場將對優(yōu)化國家經(jīng)濟(jì)空間布局，構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系發(fā)揮重要作用。從機(jī)場拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，強(qiáng)大的航空物流能力是吸引臨空產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要的因素，分層次有重點(diǎn)地培育貨運(yùn)功能承載機(jī)場，有利于發(fā)揮民航運(yùn)輸規(guī)模優(yōu)勢，延伸民航產(chǎn)業(yè)鏈，吸引和促進(jìn)臨空產(chǎn)業(yè)集聚和升級，發(fā)展航空產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。 

　　（二）從行業(yè)發(fā)展看，需要通過建立科學(xué)合理的承載體系來統(tǒng)籌解決目前發(fā)展中出現(xiàn)的問題。 

　　多地提出打造航空貨運(yùn)樞紐。近幾年很多城市提出了打造航空貨運(yùn)樞紐的發(fā)展愿景或定位。甚至一些支線機(jī)場也高調(diào)提出打造航空貨運(yùn)樞紐。各機(jī)場求大求全，業(yè)務(wù)領(lǐng)域“全而不精”，戰(zhàn)略不聚焦，定位目標(biāo)不明晰。一些機(jī)場定位重疊，如面向日韓或面向南亞東南亞的相似定位都有多個(gè)機(jī)場，造成航空貨運(yùn)競爭更加激烈。 

　　“一哄而上”爭奪貨源。航空貨運(yùn)補(bǔ)貼已經(jīng)越來越成為各地航空貨運(yùn)發(fā)展的標(biāo)配，通過補(bǔ)貼形成價(jià)格洼地，爭奪各地貨源。但是很多地方盲目補(bǔ)貼，忽視自身綜合服務(wù)能力的提升，出現(xiàn)“補(bǔ)貼停航線停貨量降”的情況。一些地方花費(fèi)大量補(bǔ)貼，但因貨運(yùn)帶來的產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)效應(yīng)并不明顯。補(bǔ)貼金額也在暗中比拼，一些省市感覺補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)愈加沉重，處于騎虎難下的兩難境地。 

　　由于宏觀層面對各機(jī)場貨運(yùn)功能定位不明確，缺乏引導(dǎo)，會(huì)導(dǎo)致發(fā)展無序，內(nèi)部競爭，以及發(fā)展規(guī)劃難以落地。需要建立機(jī)場貨運(yùn)功能的承載體系，明確一批優(yōu)勢突出的重點(diǎn)承載機(jī)場，引導(dǎo)其他機(jī)場合理發(fā)展。一方面為機(jī)場在貨運(yùn)功能承載方面的恰當(dāng)定位提供指引，為完善國家綜合機(jī)場體系提供參考，為各地發(fā)展航空貨運(yùn)提供指引，避免一些地方定位過高，激進(jìn)補(bǔ)貼，沒有長效。另一方面有利于培育銜接國際大通道的大樞紐大航點(diǎn)，打造國際貨運(yùn)競爭力強(qiáng)的樞紐機(jī)場，也有利于一些機(jī)場形成特色化發(fā)展，增強(qiáng)我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的安全穩(wěn)定性。 

　　（三）從發(fā)展現(xiàn)實(shí)看，需要依據(jù)貨運(yùn)功能承載體系匹配資源，提升對航空貨運(yùn)發(fā)展的行業(yè)指導(dǎo)力。 

　　首先，現(xiàn)狀航空貨運(yùn)已呈現(xiàn)集中發(fā)展的格局。從市場集中度看，最近20年總體上變化不大，貨郵吞吐量萬噸以上的機(jī)場始終占到全國總量的98.5%左右，前10位機(jī)場始終占據(jù)70%以上份額，前5位機(jī)場的國際及地區(qū)貨郵吞吐量占全國的84%，頭部機(jī)場的集中度非常高。從物流組織模式上看，國內(nèi)航空貨物絕大部分是快件，快件運(yùn)輸主要以樞紐集散為主，點(diǎn)對點(diǎn)直飛為輔，借助樞紐機(jī)場即可實(shí)現(xiàn)127個(gè)城市的次晨達(dá)或次日達(dá)服務(wù)；國際貨物航程遠(yuǎn)機(jī)型大，所需國家支撐資源多，受城市能級、航權(quán)、口岸條件影響，國外貨主企業(yè)、貨代企業(yè)對進(jìn)出境口岸的接受度差異很大，有著明顯的通道依賴性，更是依賴少數(shù)大機(jī)場集中運(yùn)輸。從航線看，腹艙貨約占我國運(yùn)輸量的七成，所依托的龐大的客運(yùn)航線主要集中在大型樞紐機(jī)場。 

　　其次，航空貨運(yùn)所需核心資源具有稀缺性。從國家治理的角度，航權(quán)、時(shí)刻、口岸資源以及與航空貨運(yùn)關(guān)聯(lián)度很高的綜保區(qū)、自貿(mào)區(qū)等只能有限供給。大量機(jī)場積極承載貨運(yùn)功能，而國家賦予的關(guān)鍵資源只能相對集中地發(fā)揮效應(yīng)，因此需要建立一套具有區(qū)分度的承載體系，將有限資源用于那些最能發(fā)揮價(jià)值的優(yōu)勢機(jī)場。 

　　我國現(xiàn)有255個(gè)民用運(yùn)輸機(jī)場，40個(gè)千萬級機(jī)場（含大興機(jī)場），大多數(shù)對航空貨運(yùn)都十分重視，但各機(jī)場之間的貨運(yùn)能力差距很大，盲目的單方面打造航空貨運(yùn)樞紐是很難成功的，特別是小型機(jī)場。國家在支持地方機(jī)場貨運(yùn)發(fā)展中，需要清楚哪些機(jī)場應(yīng)重點(diǎn)集中匹配資源，地方政府也很想知道補(bǔ)貼資金是否僅僅是換來了貨量，而對拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)落地沒有切實(shí)的作用。因此需要明確各機(jī)場承載航空貨運(yùn)的價(jià)值地位，為有關(guān)部門在機(jī)場貨運(yùn)項(xiàng)目審批、政策制定、資源配置等方面提供指導(dǎo)，從而引導(dǎo)各地發(fā)展。 

　　三、總體構(gòu)想 

　　（一）基本考慮 

　　匹配市場需求和國家經(jīng)濟(jì)地理格局。服務(wù)“京津冀協(xié)同發(fā)展”“長三角一體化”“粵港澳大灣區(qū)”和“長江經(jīng)濟(jì)帶”等國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，匹配國家經(jīng)濟(jì)地理格局，以中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，服務(wù)世界級城市群和先進(jìn)制造業(yè)集群，服務(wù)具有全球創(chuàng)新要素配置能力的都市圈，重點(diǎn)保障核心貨源地和消費(fèi)地的供應(yīng)鏈和商貿(mào)流通需求，提升城市群的全球競爭力。服務(wù)“一帶一路”建設(shè)和RCEP區(qū)域合作，適應(yīng)國際供應(yīng)鏈新變化，深度參與全球產(chǎn)業(yè)分工和合作，維護(hù)多元穩(wěn)定的國際經(jīng)濟(jì)格局和經(jīng)貿(mào)關(guān)系，著力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平。 

　　尊重既有格局和未來發(fā)展部署。現(xiàn)階段我國機(jī)場已形成了大致的航空貨運(yùn)承載格局，在機(jī)場貨郵吞吐量集中度和梯度分布、國際國內(nèi)結(jié)構(gòu)、區(qū)域分布、流向分布、航司及物流商集聚等方面呈現(xiàn)出特征。這是長期以來市場選擇和規(guī)律演進(jìn)的結(jié)果，承載機(jī)場中的核心機(jī)場在保障能力、服務(wù)水平、航權(quán)積累、航線網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)國家內(nèi)外貿(mào)發(fā)展方面具備突出的領(lǐng)先優(yōu)勢。同時(shí)隨著航空貨運(yùn)發(fā)展新階段的到來，還應(yīng)著眼未來，重點(diǎn)考慮國家在專業(yè)性航空貨運(yùn)樞紐機(jī)場方面的重大生產(chǎn)力布局。 

　　做好規(guī)劃銜接和科學(xué)選取。國家綜合立體交通網(wǎng)、國家五年發(fā)展規(guī)劃、國家物流樞紐布局建設(shè)規(guī)劃等對有關(guān)機(jī)場的貨運(yùn)功能定位進(jìn)行了宏觀指導(dǎo)，例如天津和合肥被明確定位為國際航空貨運(yùn)樞紐，但從實(shí)際發(fā)展成效看卻不及預(yù)期。機(jī)場貨運(yùn)功能承載體系要與上位規(guī)劃相銜接，既要遵循國家頂層政策的公定力和指導(dǎo)性，也要客觀認(rèn)識到發(fā)展實(shí)施中的現(xiàn)實(shí)問題，行業(yè)主管部門層面需結(jié)合區(qū)域資源稟賦、競合格局、發(fā)展基底等因素，圍繞機(jī)場對內(nèi)覆蓋特定區(qū)域、對外輻射特定市場、服務(wù)特定細(xì)分領(lǐng)域等角度，對國家高位指導(dǎo)下的宏觀定位作進(jìn)一步的細(xì)化和明確。 

　　建立多層級一體化體系框架。匹配國家戰(zhàn)略需要和對外經(jīng)貿(mào)需求，先定核心，集中力量打造一批核心貨運(yùn)樞紐，鎖定國際供應(yīng)鏈大通道穩(wěn)定暢通；再定骨干，結(jié)合市場需求的多樣化和區(qū)域覆蓋，考慮輔助和補(bǔ)位，明確一批地區(qū)性樞紐；進(jìn)而形成重點(diǎn)突出、層級分明的一體化航空貨運(yùn)功能承載體系，保障國際供應(yīng)鏈整體安全和韌性。既要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，又要辨別差異性，立足我國的基因基底、區(qū)域特質(zhì)和發(fā)展需要。系統(tǒng)性分析、科學(xué)研判，建立適應(yīng)現(xiàn)階段和指導(dǎo)未來發(fā)展的承載體系。 

　　（二）體系框架 

　　統(tǒng)籌考慮國家重大戰(zhàn)略部署、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、市場需求特征與趨勢，結(jié)合現(xiàn)有機(jī)場格局，綜合考量各機(jī)場地理區(qū)位、城市地位、貨源分布、服務(wù)半徑、發(fā)展?jié)摿Φ?，初步提出由核心層、骨干層、延伸層組成的我國運(yùn)輸機(jī)場貨運(yùn)功能承載體系。 

　　表3-1 我國運(yùn)輸機(jī)場貨運(yùn)功能承載體系主要構(gòu)成 

　　四、相關(guān)建議 

　　（一）突出承載體系在民航規(guī)劃體系中的地位和作用 

　　我國運(yùn)輸機(jī)場貨運(yùn)功能承載體系是對國家綜合機(jī)場體系和交通強(qiáng)國民航新篇章的落實(shí)，是一定時(shí)期內(nèi)明確機(jī)場貨運(yùn)發(fā)展定位、引導(dǎo)資源配置、規(guī)范市場行為的指引，是國家、地方和機(jī)場層面進(jìn)行航空貨運(yùn)發(fā)展及貨運(yùn)（物流）發(fā)展規(guī)劃編制的前置性依據(jù)，在民航規(guī)劃體系中發(fā)揮承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。各級發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、行業(yè)級區(qū)域規(guī)劃必須橫向傳導(dǎo)，與承載體系的定位保持一致。為確保整個(gè)規(guī)劃體系的有效實(shí)施，建議構(gòu)建資源配置、實(shí)施評估、監(jiān)督考核、法規(guī)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)五個(gè)配套支撐體系，更好服務(wù)定位目標(biāo)和任務(wù)要求。 

　　圖4-1 民航規(guī)劃體系框架示意圖（三級三類五體系） 

　　（二）加強(qiáng)民航關(guān)鍵資源的用途管制 

　　“管制”是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府針對市場機(jī)制的內(nèi)在問題（負(fù)外部性）采取的某種干預(yù)、限制或約束的行為，是一種制度安排。民航關(guān)鍵資源的用途管制著眼于理順市場、要素與機(jī)場貨運(yùn)功能定位之間的邏輯關(guān)系，旨在保障、規(guī)范、集約利用民航關(guān)鍵資源，建構(gòu)“功能定位指引+民航關(guān)鍵資源用途管制”的國家航空貨運(yùn)（物流）發(fā)展新機(jī)制，完善民航政策工具，推動(dòng)我國航空貨運(yùn)（物流）發(fā)展更有序、更有效和更高質(zhì)量。 

　　圖4-2 民航關(guān)鍵資源用途管制內(nèi)涵示意圖 

　　1.在國際貨運(yùn)航權(quán)的管制方面，加強(qiáng)國際貨運(yùn)航權(quán)配置管理，防止資源錯(cuò)配。 

　　一是建議加強(qiáng)局方對一類、二類國際貨運(yùn)航權(quán)航線的統(tǒng)一配置。二是建議對《國際航權(quán)資源配置與使用管理辦法》《國際貨運(yùn)航權(quán)配置規(guī)則》中關(guān)于運(yùn)力額度余量可滿足空運(yùn)企業(yè)同批次申請需求而未形成競爭的二類貨運(yùn)航權(quán)，結(jié)合運(yùn)輸機(jī)場貨運(yùn)功能承載體系，同樣使用量化綜合指標(biāo)體系進(jìn)行評分配置。三是建議二類貨運(yùn)航線航權(quán)配置綜合指標(biāo)體系中，加大關(guān)于“樞紐發(fā)展類指標(biāo)”的權(quán)重，并結(jié)合承載體系細(xì)化調(diào)整分項(xiàng)指標(biāo)，重點(diǎn)向核心層的機(jī)場傾斜。另外，建議協(xié)同海關(guān)部門，對機(jī)場口岸開放的相關(guān)資源配置依據(jù)承載體系進(jìn)行側(cè)重。 

　　2.在時(shí)刻資源的配置方面，優(yōu)化對核心和骨干承載機(jī)場的資源配置。 

　　借助中國民用航空局航班時(shí)刻管理工作移交契機(jī)，由局方層面充分做好時(shí)刻資源供給與貨運(yùn)功能承載體系的聯(lián)動(dòng)銜接，在貨運(yùn)時(shí)刻協(xié)調(diào)與分配方面對核心和骨干承載機(jī)場予以傾斜，提升貨運(yùn)時(shí)刻資源的供給質(zhì)量和利用效率。如在機(jī)場時(shí)刻容量范圍內(nèi)，給予貨運(yùn)國際及地區(qū)航班在日間時(shí)段（0800-2200）的時(shí)刻支持（香港機(jī)場貨運(yùn)航線的白天時(shí)段占比達(dá)47%），便于航司設(shè)計(jì)更優(yōu)質(zhì)的貨運(yùn)服務(wù)，為貨主、貨代提供更為廣泛的航班選擇，提升國際航空貨運(yùn)樞紐的競爭力。同時(shí)，建議從嚴(yán)控制臨時(shí)國際貨運(yùn)包機(jī)的時(shí)刻協(xié)調(diào)和審批，引導(dǎo)運(yùn)力資源向核心和骨干承載機(jī)場集中布局，避免依靠高額補(bǔ)貼吸引貨源而對通道打造、產(chǎn)業(yè)落地都難以產(chǎn)生持久效應(yīng)。 

　　3.引導(dǎo)航司運(yùn)力布局，打出“貨運(yùn)航司+貨運(yùn)樞紐”組合拳，支撐貨運(yùn)功能承載體系建設(shè)。 

　　我國貨運(yùn)航司機(jī)隊(duì)規(guī)模普遍較小，卻在多地分散布局，某些航司甚至出現(xiàn)了在外場投放運(yùn)力比在局方登記的主運(yùn)營基地投放的運(yùn)力還要多的現(xiàn)象，這無疑導(dǎo)致了貨運(yùn)運(yùn)力分散，使得運(yùn)力布置與貨運(yùn)承載機(jī)場不協(xié)調(diào)，不利于為打造穩(wěn)定和強(qiáng)大的貨運(yùn)樞紐提供支撐。建議在遵循市場需求和市場機(jī)制的前提下，引導(dǎo)貨運(yùn)航司和全貨機(jī)運(yùn)力向核心和骨干承載機(jī)場集聚，根據(jù)貨運(yùn)航司的運(yùn)力增長情況，每個(gè)航季給予一定的時(shí)刻增量獎(jiǎng)勵(lì)。 

　　4.支持核心和骨干層承載機(jī)場建設(shè)專業(yè)化貨運(yùn)設(shè)施，滿足并引領(lǐng)市場需求。 

　　結(jié)合機(jī)場不同的貨運(yùn)承載功能，精準(zhǔn)提高航空貨運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施保障能力，特別要高度重視“冷鮮（溫控貨物）、活（活體動(dòng)物）、貴（貴重物品）、危（危險(xiǎn)品）、超（超限貨物）、快（快件和跨境電商）”等高價(jià)值高增長領(lǐng)域特種貨物運(yùn)輸需求，進(jìn)行專業(yè)化設(shè)施和業(yè)務(wù)流程優(yōu)化及國際運(yùn)輸資質(zhì)認(rèn)證，全面提升對產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的基礎(chǔ)保障能力。防止延伸層機(jī)場的貨運(yùn)設(shè)施盲目建設(shè)。 

　　（三）處理好兩個(gè)關(guān)系 

　　一是國家（行業(yè)）層面明確功能承載體系與地方航空貨運(yùn)發(fā)展積極性的關(guān)系。借鑒城市規(guī)劃的做法，城市的性質(zhì)和定位必須與國家層面確定的主體功能區(qū)相適應(yīng)，按照陸海統(tǒng)籌、保護(hù)優(yōu)先原則，結(jié)合自身實(shí)際，在“框架”內(nèi)進(jìn)行城市建設(shè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國家頂層引導(dǎo)和地方發(fā)展自主性的有機(jī)結(jié)合。同樣的，構(gòu)建我國運(yùn)輸機(jī)場貨運(yùn)功能承載體系的目的并不是要扼殺地方發(fā)展航空貨運(yùn)的積極性，各地可根據(jù)城市能級、市場需求、機(jī)場條件，找尋符合自身實(shí)際的貨運(yùn)發(fā)展路徑，以滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對航空貨運(yùn)的剛性需求為主要功能，合理定位、合理制定目標(biāo)和建設(shè)貨運(yùn)設(shè)施，避免激進(jìn)。 

　　二是理順民航關(guān)鍵資源用途管制與政府“放管服”改革的關(guān)系。民航改革越是到深水區(qū)，越是應(yīng)該把握關(guān)鍵領(lǐng)域，著力解決制約民航業(yè)發(fā)展的深層次問題。構(gòu)建我國運(yùn)輸機(jī)場貨運(yùn)功能承載體系是關(guān)系到行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵領(lǐng)域，而實(shí)施民航關(guān)鍵資源的用途管制是落實(shí)承載體系的重要手段。實(shí)行用途管制，通過對民航關(guān)鍵資源的分類管控和總量管控，更好地將規(guī)劃目標(biāo)與政策工具相協(xié)調(diào)，同時(shí)通過局方的頂層統(tǒng)籌，砍掉不必要的程序和環(huán)節(jié)，優(yōu)化營商環(huán)境，實(shí)則是能更好地落實(shí)“放管服”改革。建議依托民航行政審批服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)“用途管制制度”和“審批程序數(shù)字化”雙改革，進(jìn)一步加強(qiáng)民航關(guān)鍵資源的數(shù)字化管控，確保用途管制的高效便利化實(shí)施。 （作者：尹純建 單位：中國民航工程咨詢有限公司 規(guī)劃研究院航空物流中心）（編輯：許浩存 校對：李佳洹 審核：程凌）