3月5日，國務院總理李克強向十三屆全國人大四次會議作政府工作報告指出，要用改革辦法推動降低企業(yè)生產經營成本，多項改革政策中包括“全面推廣高速公路差異化收費”。這一消息引發(fā)廣泛關注。
那么，什么是“高速公路差異化收費”？推廣這項政策會帶來什么利好？從一些省份前期試點情況看，這個問題比較專業(yè)復雜，各地的操作方式也不盡相同，要說清楚并不容易。不過有一點是肯定的，那就是推廣實施好這項政策，能帶來利企惠民、降本增效的多方面好處，值得期待。
筆者近幾年跟蹤研究過個別省份的相關試點情況，今年全國兩會期間也就此問題向有關交通運輸專家咨詢過，在此結合所了解情況作些簡要介紹。
需要聲明的是，鑒于該政策設計和實施過程比較復雜，各地差異也比較大，以下所介紹情況僅供參考，不代表官方立場，也不預示政策走向。
什么是高速公路差異化收費？
目前從官方到學術界還沒給出完整統一的定義。不過，結合具體實踐情況，我們可以大致總結出一個寬泛的概念。簡而言之，高速公路差異化收費，就是對通行高速公路的車輛（前期試點大多針對營運貨車），實行分區(qū)域、分時段、分路段、分車型、區(qū)別支付方式、區(qū)別行駛里程等差異化收費政策。
其本質是，通過價格杠桿調節(jié)車輛的出行安排和路徑選擇；其目的是，改善路網循環(huán)質量、提高物流運輸效率、降低物流運輸成本，進而降低運輸企業(yè)和生產企業(yè)成本。從試點效果看，該政策在“促進物流業(yè)降本增效”方面效果最為直接明顯，同時也帶來其他多重利好（下邊會展開細聊）。
為什么實施差異化收費政策？
從政府角度出發(fā)，要通過深化供給側結構性改革，發(fā)揮價格調節(jié)作用，引導車輛更加科學合理地使用公路，提高公路網（不僅僅是高速公路）通行效率，促進物流業(yè)降本增效。
我國高速公路總里程已躍居世界第一，總體分為“政府還貸高速公路”和“經營性高速公路”兩種模式。除此之外，還建設有規(guī)模更為龐大的普通國省干線公路網。
從我國公路總體服務功能看，收費公路突出效率優(yōu)先，免費公路突出公平公益。關于這點，通過一組數據會看得更直觀——到2019年年末，全國收費公路里程17.11萬公里，僅占公路總里程501.25萬公里的3.4%。也就是說，收費公路的占比非常低，收費的高速公路在其中的占比更低。
不過，雖然占比低，高速公路在支撐保障甚至引領經濟社會發(fā)展中的作用和地位卻非常突出。對此，大家已深有體會，不再贅言。
路網發(fā)達了，選擇也多。在高速公路實際運行過程中，使用不平衡的現象普遍存在，如有的路段車流量大、有的路段車流量小，白天通行量大、夜間通行量??；同一條公路上，不同方向車流量差異明顯；在部分地區(qū)的部分路段，高速公路上的車流量達不到預測流量水平，而在與之平行的普通國省干線公路上卻長期處于飽和甚至過負荷運行狀態(tài)，經常出現擁堵現象。
特別是在一些經濟欠發(fā)達地區(qū)，車流量和運輸量整體比不上經濟發(fā)達地區(qū)，但路網又很發(fā)達。在此背景下，部分高速公路尤其是政府還貸高速公路的車流量未達預期水平，這一方面造成公路網應有的功能得不到充分發(fā)揮，另一方面也為政府還貸公路還本付息帶來不小壓力。
需要說明的是，經濟欠發(fā)達地區(qū)的部分高速公路使用效率不高，并不意味著路修多了或將其看作資源浪費。相反，越是在這樣的地區(qū)，越需要發(fā)揮公路交通對經濟社會發(fā)展的先行引領和支撐保障作用，政府更需要兜底保障，政府還貸高速公路在此方面的地位更加突出。在此現實背景下，如何更加科學合理地引導車輛通行、提高公路網特別是高速公路網的使用效率，還要總體降低貨運物流成本，便成為一個值得深入研究的課題。
早在2016年，交通運輸部印發(fā)的《交通運輸部關于推進供給側結構性改革 促進物流業(yè)“降本增效”的若干意見》中就提出，要科學合理確定公路收費標準，探索標準貨運車輛ETC發(fā)展和高速公路分時段差異化收費政策，提高高速公路通行效率。2017年，選取了4個省份開展相關試點研究工作。
如何實施差異化收費？
由于各省份情況不同，具體實施存在差異。隨著經濟社會不斷發(fā)展，路網使用情況會發(fā)生動態(tài)性變化，也需要結合變化了的情況優(yōu)化調整差異化收費方案。因此，很難有全國完全統一的實施方案和實施標準。不過，在前期試點過程中，交通運輸部還是提出了指導方向和思路。
2017年，交通運輸部提出，鼓勵貨車運輸流量流向特征明顯、差異較大的省份，探索分路段、分時段、分行駛方向、分特定出入口等差異化收費，進一步提高高速公路路網通行效率?？傮w分為四種情況，概要如下：
一是分時段差異明顯的。選取交通量分時段差異明顯的高速公路(按每天24小時劃分時段，交通量存在明顯波峰、波谷)，調整重點時段的收費政策，實現錯峰調流，提高公路通行能力和效率。
二是分路段差異較大的。選取與相鄰平行路段（走向基本一致的高速公路或普通公路）流量差異較大的高速公路，調整不同路段、不同車型的收費政策，均衡路網交通量，提高路網的整體運行效率和安全水平。
三是高速公路交通量未達設計能力的。選取實際交通量未達到設計通行能力的高速公路，調整收費政策，吸引周邊路網的交通量，培育新的用戶群體，在緩解周邊路網交通壓力的同時，以降費促征收，提高債務償還能力。
四是區(qū)域高速公路網分車型的。選取整體運行效率不高的區(qū)域高速公路網，調整不同車型(如國際標準集裝箱、重載貨車等)的收費政策，提升區(qū)域路網運行效率。
以國務院通報表揚的山西試點經驗為例。早期實施的一輪差異化收費優(yōu)惠政策主要有6個方面：
一是集中連片貧困地區(qū)精準優(yōu)惠。對辦理并持有山西省ETC卡交費的貨車，在通行集中連片貧困地區(qū)13條高速公路路段時，車輛通行費可優(yōu)惠50%。
二是遞遠遞減階梯優(yōu)惠。鼓勵重載貨車行駛高速公路，對行經與相鄰平行普通公路流量差異較大的13條高速公路路段的25噸以上貨車，實行“遞遠遞減”按里程階梯收費方式。
三是集裝箱及廂式貨車優(yōu)惠。國際標準集裝箱車輛和車型分類為2類及以上的廂式貨車在全省政府還貸高速公路享受上述各項優(yōu)惠政策的同時，再優(yōu)惠10%。
四是對山西省貨車ETC卡再優(yōu)惠。對持有山西省ETC卡交費的貨車，在全省政府還貸高速公路享受上述優(yōu)惠政策的同時，再優(yōu)惠5%。
五是分時段優(yōu)惠。在天鎮(zhèn)至大同等5條路段試行分時段差異化收費政策，在8時至20時給予貨車50%的通行費優(yōu)惠，20時至次日8時給予貨車70%的優(yōu)惠。
六是客運班車包繳優(yōu)惠。對辦理ETC卡的客運班車，按照通行次數或通行公里數分檔按月包繳，最高給予通行費50%的優(yōu)惠。
差異化收費能帶來什么好處？
在此，還以山西試點情況為例。2017年10月1日至2018年3月底，通過實施高速公路差異化收費，山西全省共有651.6萬輛次貨車享受優(yōu)惠政策，減免通行費3.13億元。優(yōu)惠政策既降低了貨運物流成本，也達到了促進物流業(yè)降本增效、不擴大收費公路項目債務負擔的效果。
具體而言，包括但不限于以下四方面利好：
一是車輛通行高速公路成本明顯下降。按照優(yōu)惠類型劃分，全省共有651.6萬輛貨車，累計1億多輛次享受優(yōu)惠政策。如分區(qū)域集中連片貧困區(qū)優(yōu)惠通行費2億多元，優(yōu)惠車輛775萬輛次，優(yōu)惠占比50%；分時段差異化收費優(yōu)惠通行費1266萬元，優(yōu)惠車輛92.4萬輛次，優(yōu)惠占比超過48%；分車型客運班車包繳優(yōu)惠通行費1749萬元，優(yōu)惠車輛超過44萬輛次，優(yōu)惠占比約45%。
二是路網交通量時空分布得到優(yōu)化。2016年實施的“新三減”優(yōu)惠政策，對使用山西省ETC卡交費車輛在集中連片貧困地區(qū)高速公路給予通行費減半優(yōu)惠，吸引相鄰普通干線公路貨車行駛高速公路的效果非常明顯，相鄰普通干線公路貨車流量較2015年同期下降14%，高速公路通行量同比增長了138%。2017年10月1日至2018年3月底，5條試行分時段差異化優(yōu)惠政策的路段，夜間閑時貨車流量占全天流量的比例提高至16.74%，夜間貨車流量穩(wěn)步提升。
三是實現高速公路“量費齊升”。2016年，集中連片貧困區(qū)的高速公路貨車通行費、交通量分別較政策實施前同比增加251.4%和321.3%。
四是ETC用戶數量和非現金支付比例大幅提高。2017年10月1日至2018年3月底，優(yōu)惠政策實施后，貨車ETC卡用戶較政策實施前增加500%以上。
需要說明的是，通過實施差異化收費，部分高速公路路段實現“量費齊升”，并不意味著增加了貨運成本和負擔。相反，貨運車輛從中受益最大。
貨車司機對成本和收費的感受最為靈敏。實施差異化收費之前，部分貨車出于免繳高速公路通行費的考慮，會選擇普通國省干線公路通行，但是那樣會付出更多的時間成本，再加上擁堵、路況等因素影響，時間成本會比較高，也會對車輛帶來較大折損。
通過享受差異化收費優(yōu)惠政策，貨車通行高速公路會更劃算，原來通過普通國省干線公路跑一趟運輸需要2天時間，走高速公路可能只需要1天時間，再加上油耗減少、路上生活成本減少、車輛損耗減少等因素影響，綜合運輸成本降低不少。對此，有具體研究測算結論，在此不再贅言。效果好不好，司機會“用腳投票”，從山西的試點效果看，也能看出貨車司機從中享受到了實惠。
綜合上述情況看，政府工作報告提出“全面推廣高速公路差異化收費”，毫無疑問，這是一項經過實踐檢驗的利好政策，其惠民利企的范圍將會得到全面拓展。不過，在全面推廣過程中會以什么樣的方式、方案、標準進行，還需要等待官方最終公布答案。（作者：金錐子）
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