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提升應(yīng)急能力首要在理清事權(quán)和財(cái)權(quán) ——反思新冠肺炎疫情期間交通運(yùn)輸應(yīng)急保障

發(fā)布時(shí)間：2020-06-10 15:24:45 中國(guó)交通新聞網(wǎng)

新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，各級(jí)交通運(yùn)輸部門認(rèn)真落實(shí)中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制工作部署，按照“一斷三不斷”要求，統(tǒng)籌抓好疫情防控和交通運(yùn)輸組織保障工作，在恢復(fù)交通運(yùn)輸秩序和保障道路交通暢通等方面做出了積極努力，取得了顯著成效，但在應(yīng)急運(yùn)輸管理體制、應(yīng)急保障資金等方面仍然存在問(wèn)題與短板，急需解決。本文在問(wèn)題分析的基礎(chǔ)上，參考國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出“完善應(yīng)急管理與應(yīng)對(duì)法律，賦予特殊情況下交通運(yùn)輸部門應(yīng)急統(tǒng)一管理職責(zé)”和“通過(guò)多種方式設(shè)立交通運(yùn)輸應(yīng)急專項(xiàng)資金”的建議。

疫情防控暴露交通運(yùn)輸應(yīng)急能力短板

交通運(yùn)輸應(yīng)急管理機(jī)制不暢，導(dǎo)致部分交通網(wǎng)絡(luò)不暢。交通運(yùn)輸領(lǐng)域既是遏制病毒傳播的重要環(huán)節(jié)，又是運(yùn)輸組織保障工作的重要支撐。為做好防疫工作，各地交通運(yùn)輸部門按照交通運(yùn)輸部統(tǒng)一部署，在地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，一度暫停部分交通運(yùn)輸服務(wù)。但由于交通運(yùn)輸行業(yè)管理職責(zé)與地方政府屬地化管理職責(zé)劃分模糊，“條塊分割”“條塊沖突”現(xiàn)象凸顯，地區(qū)間銜接配合不夠、協(xié)調(diào)困難等問(wèn)題突出。部分地區(qū)違法違規(guī)關(guān)閉高速公路出入口，阻斷部分國(guó)省干線公路，硬隔離、挖斷部分農(nóng)村公路，導(dǎo)致車輛和人員不能實(shí)現(xiàn)正常通行，嚴(yán)重影響各類應(yīng)急物資、生活物資、重點(diǎn)生產(chǎn)物資跨?。▍^(qū)）運(yùn)輸、跨疫情區(qū)域間運(yùn)輸、跨運(yùn)輸方式銜接。

同比國(guó)外，以美國(guó)和日本為例，均強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理以地方政府為主，但同時(shí)又都在立法層面設(shè)置不同等級(jí)的緊急狀態(tài)，對(duì)中央和地方政府事權(quán)進(jìn)行明確劃分。如在嚴(yán)重狀態(tài)下，國(guó)家通過(guò)法定授權(quán)與合法程序，打破條塊分割管理模式，中央政府或主管部門有權(quán)對(duì)交通運(yùn)輸、應(yīng)急通信、消防等應(yīng)急支持功能系統(tǒng)實(shí)行統(tǒng)一集中管理。

交通運(yùn)輸應(yīng)急資金機(jī)制不健全，保障不力。目前我國(guó)主要涉及應(yīng)急管理與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)，規(guī)定各有關(guān)單位或政府部門有權(quán)征用或安排有關(guān)單位或個(gè)人參與相關(guān)救援行動(dòng)，同時(shí)要求在各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算范圍內(nèi)設(shè)立專項(xiàng)資金用于成本補(bǔ)貼、物資儲(chǔ)備、隊(duì)伍建設(shè)。由于法律法規(guī)對(duì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、資金規(guī)模沒有明確要求，主要依靠各地財(cái)政預(yù)算能力，因此出現(xiàn)了資金規(guī)模、適用范圍、統(tǒng)籌使用等不適應(yīng)新形勢(shì)下應(yīng)急突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的現(xiàn)象。根據(jù)《交通運(yùn)輸突發(fā)事件應(yīng)急管理規(guī)定》（2011年第9號(hào)）規(guī)定，各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本級(jí)人民政府財(cái)政預(yù)算情況，編列應(yīng)急資金年度預(yù)算，設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)急工作專項(xiàng)資金，但據(jù)現(xiàn)狀看，中央政府與絕大部分地方政府還沒有安排交通運(yùn)輸應(yīng)急專項(xiàng)資金，導(dǎo)致本次疫情防控期間應(yīng)急重點(diǎn)物資、重點(diǎn)人員轉(zhuǎn)運(yùn)的資金保障不足，參與應(yīng)急運(yùn)輸工作的社會(huì)志愿力量尤其是民營(yíng)企業(yè)成本壓力較大。

美國(guó)、日本等從多種渠道建立應(yīng)急儲(chǔ)備資金，有效保障了應(yīng)急需求。據(jù)了解，美國(guó)、日本除了根據(jù)法律規(guī)定地方政府設(shè)立專項(xiàng)保障資金外，為防范應(yīng)對(duì)重特大突發(fā)事件，中央政府也設(shè)立專項(xiàng)資金提供最基本保障。如美國(guó)支持應(yīng)急運(yùn)輸保障力量（預(yù)備役船隊(duì)NRDF/RRF、海事安全船隊(duì)MSP）的“海軍特殊資金”“國(guó)會(huì)特殊資金”，日本應(yīng)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)巨災(zāi)設(shè)立的“政府特殊資金”等用于日常儲(chǔ)備與應(yīng)急行動(dòng)，如應(yīng)急運(yùn)輸保障力量的培訓(xùn)演練、裝備更新、應(yīng)急行動(dòng)等，臨時(shí)征用調(diào)配社會(huì)力量，以及新技術(shù)新裝備研發(fā)應(yīng)用等。

從應(yīng)急管理體制和專項(xiàng)資金保障著手提升能力

盡快制修訂相關(guān)法律法規(guī)，賦予交通運(yùn)輸部門對(duì)交通運(yùn)輸資源與應(yīng)急力量的統(tǒng)一管理職責(zé)。一是盡快研究制定重特大突發(fā)公共衛(wèi)生事件狀態(tài)下的疫情防控應(yīng)急物資運(yùn)輸保障相關(guān)法律法規(guī)及政策，明確黨中央及國(guó)務(wù)院、交通運(yùn)輸部及相關(guān)部委、?。ㄊ校┘?jí)人民政府在應(yīng)急物資運(yùn)輸保障方面的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，厘清責(zé)任邊界。二是修訂我國(guó)相關(guān)法律，如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及《道路運(yùn)輸條例》《水路運(yùn)輸條例》等，設(shè)置突發(fā)事件管控范圍及有效期限，明確規(guī)定不同緊急狀態(tài)下中央與地方管理權(quán)限；最高級(jí)別狀態(tài)下打破日?！皸l塊分治”管理模式，由黨中央、國(guó)務(wù)院經(jīng)過(guò)相關(guān)法定程序，授權(quán)由交通運(yùn)輸部商公安部同意聯(lián)合制定交通運(yùn)輸通道管控方案，對(duì)有關(guān)公共資源及應(yīng)急力量實(shí)施全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度管理使用。

具體來(lái)講：交通運(yùn)輸部牽頭負(fù)責(zé)，會(huì)同公安、衛(wèi)健、發(fā)改、應(yīng)急管理、工信等國(guó)家相關(guān)部門，統(tǒng)籌組織、指揮、協(xié)調(diào)國(guó)家層面的重特大突發(fā)公共衛(wèi)生事件疫情防控所需應(yīng)急物資的運(yùn)輸保障工作（重點(diǎn)是跨省調(diào)配運(yùn)輸，緊急、重大、特殊運(yùn)輸）。交通運(yùn)輸部統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)各類運(yùn)輸方式的應(yīng)急物資運(yùn)輸保障工作，實(shí)施對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的央地公共資源（如公路主干道、水路主航道、鐵路主干線、民航主航線等），以及應(yīng)急運(yùn)輸儲(chǔ)備與臨時(shí)征用力量（裝備、人員、物資等）實(shí)施統(tǒng)一調(diào)配管理使用，充分發(fā)揮各種運(yùn)輸方式的比較優(yōu)勢(shì)，高效保障應(yīng)急物資、生活物資、重點(diǎn)生產(chǎn)物資及重點(diǎn)人員及時(shí)運(yùn)輸，以滿足各地區(qū)、各部門應(yīng)急運(yùn)輸需求。在重點(diǎn)、特殊、緊急應(yīng)急物資運(yùn)輸過(guò)程中，各部門共同確保運(yùn)輸通道暢通。

設(shè)立交通運(yùn)輸應(yīng)急專項(xiàng)資金。多渠道建立運(yùn)輸應(yīng)急專項(xiàng)資金，出臺(tái)相關(guān)管理使用辦法，構(gòu)建國(guó)家與地方兩級(jí)資金儲(chǔ)備與統(tǒng)籌分配機(jī)制，以中央經(jīng)費(fèi)為主，各地區(qū)、各部門預(yù)算配套為輔，規(guī)定保障服務(wù)對(duì)象、明確資金規(guī)模、資金使用與補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，確保交通運(yùn)輸應(yīng)急工作央地聯(lián)動(dòng)、地區(qū)間聯(lián)動(dòng)、部門間聯(lián)動(dòng)，全力做好裝備、技術(shù)、人員儲(chǔ)備，充分保障全國(guó)范圍內(nèi)短時(shí)間大量各類運(yùn)輸裝備、技術(shù)人員、物資的調(diào)配、轉(zhuǎn)運(yùn)，補(bǔ)貼應(yīng)急運(yùn)輸保障隊(duì)伍與社會(huì)力量征用的各類成本負(fù)擔(dān)與經(jīng)濟(jì)損失，增強(qiáng)應(yīng)急運(yùn)輸效率，確保各種資源合理科學(xué)利用。

基金來(lái)源有三個(gè)渠道建議：一是從現(xiàn)有中央、地方應(yīng)急專項(xiàng)資金中預(yù)留適度比例的資金列入交通運(yùn)輸應(yīng)急專項(xiàng)資金；二是從鐵路建設(shè)基金、民航發(fā)展基金、港口建設(shè)費(fèi)等全國(guó)政府性基金及高速公路車輛通行費(fèi)、長(zhǎng)江干線船舶引航費(fèi)用等行政事業(yè)性收費(fèi)中預(yù)留適度比例的資金，調(diào)整上述資金來(lái)源的使用范圍；三是發(fā)行類似“疫癥債券”的“交通運(yùn)輸應(yīng)急債券”，以政府公信力為基礎(chǔ)，向全國(guó)各類組織、個(gè)人募資，設(shè)定總投資年限、債券價(jià)值總額、適度的投資利率，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌資金使用，有效解決應(yīng)急運(yùn)輸與日常運(yùn)行的各項(xiàng)成本開支。

（作者單位：交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院）