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發(fā)改基礎〔2017〕738號

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發(fā)展改革委、交通運輸廳、鐵路局：

為貫徹落實“十三五”規(guī)劃《綱要》、《“十三五”現代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》、《中長期鐵路網規(guī)劃》、《營造良好市場環(huán)境推動交通物流融合發(fā)展實施方案》以及鐵路發(fā)展改革等要求，加快鐵路集裝箱發(fā)展，促進集裝箱多式聯(lián)運，推動物流業(yè)降本增效，現將《“十三五”鐵路集裝箱多式聯(lián)運發(fā)展規(guī)劃》印發(fā)你們，請結合實際認真貫徹落實。

國家發(fā)展改革委

交通運輸部

中國鐵路總公司

2017年4月19日

 

集裝箱多式聯(lián)運具有產業(yè)鏈長、高效便捷、集約經濟、安全可靠等優(yōu)勢，是貨物運輸發(fā)展的重要方向。發(fā)展鐵路集裝箱多式聯(lián)運，對推進鐵路供給側結構性改革、擴大鐵路有效供給、更好發(fā)揮鐵路比較優(yōu)勢、降低全社會物流成本等具有重要作用。為增強鐵路貨運市場競爭能力、提升運輸整體效率效益，根據“十三五”規(guī)劃《綱要》、《“十三五”現代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》、《中長期鐵路網規(guī)劃》、《營造良好市場環(huán)境推動交通物流融合發(fā)展實施方案》以及鐵路發(fā)展改革等要求，制定《“十三五”鐵路集裝箱多式聯(lián)運發(fā)展規(guī)劃》。

近年來，我國鐵路運輸快速發(fā)展，基礎設施不斷完善，技術裝備大幅提升，服務水平整體躍升，為鐵路集裝箱多式聯(lián)運發(fā)展奠定良好基礎。截至2016年底，全國鐵路營業(yè)里程達12.4萬公里，其中客貨共線鐵路10萬公里。2013年鐵路貨運改革以來，鐵路企業(yè)把集裝箱運輸作為向現代物流轉型、推進市場化改革的重要途徑，通過拓展入箱貨物品類、擴大集裝箱辦理站、發(fā)展鐵水聯(lián)運業(yè)務、打造中歐班列品牌等舉措，推動集裝箱運量快速提升，成為鐵路貨運增長新亮點。2016年鐵路集裝箱發(fā)送量達761萬標箱，同比增長39.5%，中歐班列累計開行2964列。發(fā)展改革委、交通運輸部等部門先后出臺一系列支持多式聯(lián)運發(fā)展政策措施，以鐵水聯(lián)運、國際聯(lián)運為重點，積極推進多式聯(lián)運示范項目、工程建設。

鐵路集裝箱多式聯(lián)運發(fā)展呈現良好勢頭，但與經濟社會發(fā)展要求相比，仍然存在明顯差距。一是總量偏低，整體結構不合理。鐵路集裝箱運量僅占鐵路貨運量的5.4%，遠低于發(fā)達國家鐵路30%~40%水平，鐵路集裝箱運輸占沿海港口集疏運比例較低，比較優(yōu)勢尚未得到有效發(fā)揮。二是設施設備不足，協(xié)同銜接效應差。鐵路集裝箱數量少，專用場站、專用載運機具及銜接轉運設施規(guī)模小，鐵水、公鐵銜接不順暢，標準化和先進技術應用滯后。三是服務供給有待提升。市場供需對接不充分，運輸組織方式較為傳統(tǒng)，全程物流服務剛起步，時效性、便捷性不強。四是市場開放水平亟待提高。多式聯(lián)運經營主體欠缺，標準規(guī)則不統(tǒng)一，信息開放共享不足，市場化改革仍需深化。

經濟發(fā)展新常態(tài)催生新需求。經濟發(fā)展進入新常態(tài)，產業(yè)結構和消費加快升級，貨運需求結構呈現新變化，傳統(tǒng)貨運需求增速放緩，新興貨運形態(tài)迅速崛起，多樣化、強時效、小批量、多頻次、一站式“門到門”貨運需求快速增長。我國幅員遼闊，內陸縱深，“三大戰(zhàn)略”深入推進，將促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，產業(yè)梯度轉移，內陸市場空間進一步拓展。鐵路集裝箱多式聯(lián)運順應新的市場需求，符合國家區(qū)域發(fā)展空間拓展戰(zhàn)略需要。

鐵路轉型升級迎來新路徑。塑造鐵路新優(yōu)勢，促進物流消費回流，要求轉變傳統(tǒng)貨運發(fā)展方式，加快向現代物流轉型。加快發(fā)展以集裝箱為核心的鐵路運輸組織方式，減少貨物損耗，提高物流效率，集約利用資源，加強跨區(qū)域運輸，適應新形勢下區(qū)域內運輸需求，已成為擴大鐵路貨運供給的重要內容和鐵路轉型升級的重要途徑。

全方位對外開放提供新機遇。以“一帶一路”建設為統(tǒng)領的全方位對外開放格局構建，我國與沿線國家的經貿往來發(fā)展迅速，鐵路互聯(lián)互通、跨境跨區(qū)域多式聯(lián)運走廊不斷完善，中歐鐵路班列蓬勃發(fā)展，為支持引領國際集裝箱多式聯(lián)運系統(tǒng)加速形成，構筑國際集裝箱運輸品牌，帶來難得機遇，創(chuàng)造嶄新平臺。

新技術新業(yè)態(tài)引發(fā)模式新變革。當前，新一輪科技革命和產業(yè)變革正在孕育興起，互聯(lián)網、大數據等現代信息技術的廣泛應用、跨界融合深度正在重塑運輸組織形式、全程服務模式和物流供應方式。順應新變革，需要加快構建與各種運輸方式無縫銜接，與物流各環(huán)節(jié)高效對接，與信息、金融、通關等深度融合的集裝箱多式聯(lián)運系統(tǒng)，提供全程綜合服務，構建“運輸+”組織新模式。

全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，認真落實黨中央、國務院決策部署，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，圍繞鐵路供給側結構性改革，以提質、降本、增效為導向，以優(yōu)化結構、擴大供給、補齊短板為中心，強化資源整合，創(chuàng)新組織方式，提高服務水平，融合聯(lián)動發(fā)展，構建一體化、網絡化、標準化、信息化的鐵路集裝箱多式聯(lián)運系統(tǒng)，更好發(fā)揮鐵路比較優(yōu)勢，提高綜合交通運輸組合效率，降低全社會物流成本。

優(yōu)化服務，拓展市場。尊重集裝箱運輸的市場規(guī)律，發(fā)揮企業(yè)的主體作用，對接市場需求，積極響應新的業(yè)態(tài)模式，延伸服務鏈和價值鏈，提升鐵路集裝箱的運輸服務水平，整合運輸資源，提高運輸組合效率。

統(tǒng)籌協(xié)調、開放融合。更好發(fā)揮政府引導作用，圍繞多式聯(lián)運發(fā)展，完善合作機制，推動鐵路與其他運輸方式，以及貿易、金融、信息等深度融合，加強軍民融合。健全政策標準，加強市場監(jiān)管，營造統(tǒng)一開放、競爭有序的市場環(huán)境。

創(chuàng)新引領，銜接高效。強化管理、技術、服務創(chuàng)新，加大集裝箱多式聯(lián)運關鍵技術研發(fā)和推廣力度，提升信息化和智能化水平。優(yōu)化網絡布局，充分發(fā)揮既有鐵路場站、公路場站、港口等的功能和作用，提高銜接效率。

發(fā)揮優(yōu)勢、擴大供給。發(fā)揮鐵路運輸比較優(yōu)勢，創(chuàng)新市場營銷策略和手段，滿足不同客戶和目標市場需求，在全程服務、運輸組織、運到時限等方面加強管理，著力擴大鐵路集裝箱市場份額，提高市場競爭力。

到2020年，布局合理、設施完善、便捷高效、協(xié)調融合、全程服務的鐵路集裝箱運輸系統(tǒng)基本建成，鐵路集裝箱多式聯(lián)運發(fā)展取得明顯成效，為經濟和社會發(fā)展提供安全、高效、便捷、綠色的運輸服務。

——基礎網絡更加高效完善。鐵路集裝箱多式聯(lián)運通道基本形成，樞紐設施及集疏運體系有機銜接，配套服務設施功能更加完善，接取送達網絡覆蓋廣泛，信息開放共享程度明顯提升，線上線下設施運營效率明顯提高。

——集裝箱運量快速增長。國際班列、鐵水聯(lián)運班列、快速班列等快速發(fā)展，集裝箱運量達到鐵路貨運量20%左右，其中，集裝箱鐵水聯(lián)運量年均增長10%以上，中歐班列年開行5000列左右，成為鐵路貨運增長的新引擎。

——先進技術模式廣泛應用。多式聯(lián)運、協(xié)同配送等先進運輸組織方式加快發(fā)展，模式創(chuàng)新、聯(lián)運裝備取得新突破，信息化、標準化、集裝化水平顯著提升，整體服務水平煥然一新。

——綜合效率效益顯著提升。綜合交通運輸結構進一步優(yōu)化，運輸效率明顯提升，準時率達到95%，全社會物流成本顯著降低，能源消耗和污染排放大幅減少。

1. 提升傳統(tǒng)運輸通道能力。按照國家戰(zhàn)略和產業(yè)布局調整要求，依托鐵路、公路、水路等各種運輸方式，圍繞“十縱十橫”綜合運輸大通道，提速擴能、暢通瓶頸路段，著力構建能力充分、銜接高效的鐵路集裝箱專業(yè)運輸通道和多式聯(lián)運通道。

2. 研究構建雙層集裝箱運輸通道。按照總體規(guī)劃、分步推進的原則，結合通道吸引范圍和輻射能力、新線建設和既有線改造，研究推進北京-天津-沈陽-哈爾濱、北京-上海、北京-南昌-福州、阿拉山口-蘭州-重慶、上海-株洲及濟南-青島等雙層集裝箱運輸通道建設，加強雙層集裝箱車輛研制，逐步滿足主要經濟區(qū)域間及對外通道上具備開行雙層集裝箱班列的條件。根據市場需求及運輸實際，在已具備條件的通道開行雙層集裝箱班列。

3. 推進國際運輸通道建設。貫徹落實“一帶一路”倡議，推進我國與周邊國家鐵路互聯(lián)互通，對內提速擴能、暢通瓶頸路段，對外與有關國家共同推進通道建設改造，強化邊境口岸設施設備銜接配套，有序推進面向全球、連接內陸的國際運輸通道建設。

1. 優(yōu)化集裝箱場站布局。

按照國家戰(zhàn)略和產業(yè)布局調整要求，遵循集約化、規(guī)?；⒏咝Щ脑瓌t，充分利用社會各類

既有設施，鼓勵規(guī)劃建設具有多式聯(lián)運功能的綜合貨運樞紐。結合綜合交通網絡發(fā)展，通過調整既有鐵路場站的規(guī)模及功能、移地建設、鐵路引入既有公路樞紐、物流園區(qū)、港口等方式，強化集裝箱運輸功能，深化鐵路集裝箱場站布局研究，優(yōu)化場站選址方案。結合境內外產業(yè)、貿易布局，推進境內中歐班列樞紐建設，視需求適時建設境外分撥集散中心。

2. 強化樞紐銜接配套。圍繞鐵路集裝箱場站，加快公路配套建設，依托公路運輸靈活便捷性，形成以一、二級鐵路集裝箱場站為中心的配送網絡，實現“門到門”運輸，解決“前后一公里”銜接不暢問題。加快實施鐵路引入大型公路貨運站、物流園區(qū)、產業(yè)園區(qū)工程，提升設施設備銜接配套水平，有效減少貨物裝卸、轉運、倒載次數，提高樞紐一體化水平。

3. 加快疏港鐵路建設。統(tǒng)籌港口與鐵路規(guī)劃對接，加快推進疏港鐵路建設及擴能，實現鐵路與港口高效銜接，推進港站一體化，提高鐵路集疏運比重，形成干支布局合理、銜接有效的鐵水聯(lián)運體系，加快港區(qū)鐵路裝卸場站建設。加快推進上海港、寧波舟山港、廣州港等沿海港口疏港鐵路建設，建成便捷高效的長江經濟帶港口多式聯(lián)運系統(tǒng)，加快鐵路與內河其他主要港口的連接線建設（詳見專欄3）。

4. 推進內陸港建設。依托鐵路既有、在建、規(guī)劃場站，與港口、航運等相關企業(yè)合作建設鐵路內陸港，因地制宜增加內陸集裝箱還箱場站，增強進出口貨物和鐵水聯(lián)運貨物集散能力，打造完整的國際聯(lián)運和鐵水聯(lián)運系統(tǒng)。建立內陸港海關、檢驗檢疫等口岸管理部門信息共享平臺，加快制定多式聯(lián)運海關監(jiān)管中心建設標準及監(jiān)管制度，促進一體化通關，提高通關效率。

1. 強化多式聯(lián)運組織銜接

——打造國際聯(lián)運鏈條。

依托國際鐵路運輸通道，有效整合各方資源，積極搭建國際物流平臺，推進中歐、中亞班列發(fā)展。加快融入國際聯(lián)運體系，建立與國際海運、境外鐵路合作機制，利用國際組織和多邊機制平臺，推進通關便利化，強化全程運行監(jiān)控，壓縮全程運行時間，打造全程化國際聯(lián)運鏈條。

——加強鐵水聯(lián)運銜接。整合港區(qū)鐵路、港口、航運等資源，建立多方聯(lián)動機制，實現“海箱上路、鐵箱下水”，提高鐵路集疏運比例。優(yōu)化港區(qū)短駁作業(yè)流程，提高班列作業(yè)效率，減少集裝箱在港停留時間。依托沿海和內河主要港口，深入開展集裝箱鐵水聯(lián)運示范工程，擴大集裝箱鐵水聯(lián)運示范范圍和內容，推廣應用示范工程成果。

——優(yōu)化公鐵聯(lián)運模式。加強與第三方物流企業(yè)、零擔干線運輸企業(yè)等合作，強化貨源組織和集散功能，推進開行公鐵聯(lián)運班列，提高干線運輸組織效率和輻射范圍，引導大宗物資、商品汽車等中長距離公路運輸有序向鐵路轉移。

2. 創(chuàng)新鐵路服務方式

——完善集裝箱供需體系。進一步提高鐵路集裝箱保有量，優(yōu)化集裝箱箱型結構，適應客戶多元化需求。統(tǒng)籌鐵路箱和自備箱資源，研究建立跨邊境跨區(qū)域跨方式箱使循環(huán)系統(tǒng)，推動集裝箱共享共用，降低集裝箱調空比例，提高使用效率。

——加強運輸時效性管理。以班列產品為重點，加大市場營銷，開發(fā)多頻次多樣化班列產品，不斷強化班列的品牌效應。加強運輸全程調度指揮和跨局聯(lián)動，提升班列運行調度等級，在港口、口岸等貨源充足地區(qū)采用班列“客車化”運行方案。

——拓展延伸增值服務。以市場需求為導向，拓展經營范圍，延伸服務鏈條，強化倉儲、裝卸、配送、包裝等增值業(yè)務，滿足空箱堆存、掏裝箱、上門裝卸等服務需要，提供電子商務、保險保價理賠、通關報關等服務。開展以集裝箱為載體的冷鏈、商品汽車、液體化工和食品、糧食、水泥等專業(yè)物流服務。

1. 更新升級鐵路傳統(tǒng)設施設備。提高鐵路在運載單元、裝備設施等方面標準化程度，大力發(fā)展20、40英尺國際標準集裝箱，推進冷藏、罐式、干散貨等特種箱運用，以與國際標準相配套的經濟環(huán)保型接取送達車輛及裝卸機械為主要機型，加快淘汰陳舊落后、超期服役、技術不良等設施設備。研發(fā)應用適應市場需求的內陸集裝箱，推廣托盤、集裝袋等單元化裝載運輸方式。重點發(fā)展集裝箱專用車，實現箱車裝備均衡發(fā)展。

2. 加快研發(fā)多式聯(lián)運設施設備。組織開展重大技術裝備關鍵技術和互聯(lián)網在集裝箱多式聯(lián)運領域集成應用等專項科技攻關。加快鐵路馱背運輸專用平車、公鐵兩用掛車、公鐵滾裝運輸裝備以及其他多式聯(lián)運快速換裝轉運專用設備的研發(fā)應用。規(guī)范公路貨運車型，積極開展適應各種箱型的公路貨運車型、自動化裝卸箱等的研發(fā)工作。

1. 構建信息共享服務平臺。加強物聯(lián)網、云計算、大數據、RFID、EDI、鐵路TMIS等技術應用，研究制定多式聯(lián)運信息共享和數據傳輸交換標準，強化集裝箱電子數據報文標準的制定和應用。加快集裝箱鐵水聯(lián)運公共信息服務平臺、全程貨物追蹤信息系統(tǒng)建設，推進鐵路集裝箱運輸信息與船舶運輸和港口作業(yè)信息共享，建立鐵水聯(lián)運信息共享機制，促進鐵路、公路、水運等不同運輸方式之間，以及海關、檢驗檢疫、物流和工商企業(yè)等不同業(yè)務系統(tǒng)之間銜接，實現集裝箱多式聯(lián)運物流信息交換、開放、共享。

2. 打造“互聯(lián)網+”服務模式。借助各類信息平臺，運用互聯(lián)網、大數據等現代信息技術，研究開發(fā)面向客戶的多樣化信息服務產品，實現需求提報、到達交付、信息查詢、通關查驗、轉賬結算、保價理賠等“一站式”線上服務。面向多樣化、強時效、小批量、多頻次等新需求，研發(fā)電子運單、鐵路運單提單化等服務新模式，提供全程綜合物流系統(tǒng)解決方案。以鐵海聯(lián)運為重點，探索建立“一站托運、一票到底”的“一單制”服務模式，提高多式聯(lián)運一體化服務能力，爭取在重點貨源和關鍵領域上率先突破。

建立國家發(fā)展改革委、交通運輸部、海關總署、質檢總局、鐵路總公司等部門和單位推進多式聯(lián)運發(fā)展協(xié)調工作機制，加快推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，著力解決多式聯(lián)運跨領域、跨部門的重大問題，進一步深化細化配套政策措施，鼓勵集裝箱多式聯(lián)運示范項目。充分發(fā)揮企業(yè)在多式聯(lián)運發(fā)展中的主體作用，推動鐵路、港口、航運、金融、信息等企業(yè)建立聯(lián)動機制，拓展合作方式，形成發(fā)展合力。依托鐵路既有資源，采取有利措施，加大市場化運作，確保規(guī)劃目標、任務順利實現，加強市場監(jiān)管和風險防控。

系統(tǒng)制定促進多式聯(lián)運發(fā)展的相關政策措施，加快完善相關法規(guī)、標準規(guī)范體系，全面對接相關國際聯(lián)運組織規(guī)則。推進多式聯(lián)運與產業(yè)、經貿聯(lián)動發(fā)展，推進便利化大通關。統(tǒng)籌公鐵、鐵水等多種運輸方式緊密銜接的綜合樞紐規(guī)劃布局。地方相關部門要將鐵路集裝箱多式聯(lián)運建設納入綜合交通運輸發(fā)展規(guī)劃，符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相銜接。對列入國家規(guī)劃的綜合樞紐用地需求，優(yōu)先安排建設用地指標，簡化報批手續(xù)。支持利用中央預算內投資、車購稅、專項建設基金等，加大對集裝箱多式聯(lián)運線路、樞紐、信息系統(tǒng)等設施設備建設投入。鼓勵地方對多式聯(lián)運業(yè)務骨干企業(yè)及示范項目給予資金支持。完善多式聯(lián)運經營人管理制度，規(guī)范服務對象、業(yè)務范圍及法律責任，支持有實力的運輸企業(yè)向多式聯(lián)運經營人轉變。

加大銀行等金融機構對鐵路和多式聯(lián)運骨干企業(yè)金融服務支持力度。支持鐵路和多式聯(lián)運企業(yè)充分利用資本市場的政策和工具，通過發(fā)行債券、股票上市等方式多渠道融資。鼓勵鐵路、港口、航運、公路貨運、第三方物流等企業(yè)開展合資合作。鼓勵貨主和社會購置自備箱。探索融資租賃等方式建設集裝箱場站設施設備。鼓勵鐵路企業(yè)和地方政府、社會資本通過合資或采用PPP模式投資建設樞紐和場站。鼓勵開放鐵路及其他社會場站資源。鼓勵社會企業(yè)和金融機構參與國際運輸通道、境外分撥點建設。

堅持市場導向，推動鐵路運輸企業(yè)加快建立科學規(guī)范的貨物運價管理體系，在國家政策規(guī)定范圍內用好定價權，逐步形成多層次、靈活、方便客戶的運價動態(tài)調節(jié)機制。鼓勵鐵路和多式聯(lián)運企業(yè)結合市場供求與競爭形勢變化、經營成本等因素合理協(xié)商定價，不斷優(yōu)化運價方案。充分利用價格杠桿調節(jié)作用，對不同地區(qū)、不同季節(jié)、不同速度等級、重空流向等實行差別化定價策略，實現效益最大化。

本規(guī)劃緊密結合國家多式聯(lián)運發(fā)展的有關要求，有利于降本增效等目標的實現，與有關交通運輸規(guī)劃做了有效銜接?！兑?guī)劃》堅持綠色發(fā)展理念，充分考慮既有設施的利用，集約節(jié)約利用土地等資源，鼓勵交通樞紐綜合開發(fā)，著力提升資源綜合利用，與各類環(huán)境敏感區(qū)相協(xié)調，對污染排放提出嚴格的控制要求，對氣環(huán)境、聲環(huán)境和水環(huán)境的影響均在可控范圍之內。

一是堅持“保護優(yōu)先、避讓為主”的建設原則，合理設計項目線路走向和場站選址，避開基本農田保護區(qū)、各類環(huán)境敏感區(qū)域。二是國土、環(huán)保等部門提前介入，為項目勘察設計、預留建設用地等前期工作提供有力保障。三是做好環(huán)境恢復和土地復墾工作，采取綜合措施有效防治鐵路沿線噪聲、振動，加強生態(tài)、景觀恢復工程。四是嚴格遵守環(huán)境保護相關法律法規(guī)，嚴格項目審批和土地、環(huán)保準入，建立完善、統(tǒng)一、高效的環(huán)境監(jiān)測體系。